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浅谈对当前农村土地改革的几点认识

//www.auribault.com 2013-11-11 来源：青海日报

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　　农村土地是稀缺资源，是农业基本生产要素。过去对农民来说土地就是命根子，失去土地就意味着吃不上饭，失去了赖以生存的生产及生活条件。改革开放以来，我国形成了所有权和承包权“两权分离”的农村土地承包制度。近年来，为了稳定农业生产，国家明确提出农民土地承包经营权将保持稳定并长久不变，这就意味着在可预期的时期内农村承包土地不能无偿收回，然而在当前农村改革和发展中还存在一些亟待解决的突出问题，诸如：在发展现代农业过程中，农村土地分散承包与农业发展规模经营之间的矛盾；在农村土地规划利用过程中，农地开发与农民利益之间的矛盾；在城镇化建设中，农业转移人口市民化与其承包土地产权关系及其连带利益之间的矛盾等。这些问题是当前农村改革的重点和难点，也是实现四化同步推进过程中绕不过去的坎。

　　一、明确农民土地财产权利，规范土地承包经营权流转

　　党的十八提出，培育新型农业主体，建立新型农业经营体系是农村土地有序流转的前提条件和根本途径。创新农业生产经营体制机制，提高组织化程度，进行适度规模的集约经营，关键在于农村土地承包经营权的规范流转。

　　其一，要保障农民权利，探索多种形式的土地流转方式。这些年农村通过土地转包、出租、转让、股份合作等流转方式，积极发展规模化农业经营模式，在一定程度上促进了农业生产要素的优化组合，提高了土地利用率。但我省农村土地流转步伐还比较缓慢、流转方式也不够规范，耕地零散的小生产方式制约了农业现代化的进程。根据农村区域差别和土地开发利用的不平衡性，需要加快探索多种形式的土地流转方式，提高农业的经济效益和农民的持续增收，鼓励和支持土地向专业大户、家庭农场、农民合作社、龙头企业等新型经营主体流转，发展因地制宜、多种形式并存的经营模式。为此，要从土地流转的规范化、制度化入手，通过搭建县乡两级土地承包经营权流转服务平台，建立严格的工商企业租赁准入和监管制度，引导农民建立土地股份合作社、土地托管中心等机构，从而保障农民的权利不受侵犯。

　　其二，要维护农民主体地位，保证土地承包经营收益。《土地管理法》、《农村土地承包法》以及中央相关文件都规定了保护农民的土地承包经营权，但在实践中侵犯农民土地承包权的现象仍然不同程度存在，如：随意改变土地承包关系，直接或变相强迫流转；借土地流转之名，随意改变土地流转用途等。在土地流转中农民处在受益分配的末梢，未建立合理的利益分配机制，公司租赁得利过大。从制度约束上，土地承包经营户对土地的处分权受到限制，不能继承。这些问题不解决，就会损害农民的切身利益，容易引发社会矛盾。为稳定农村基本经营制度，增强农民信心，在土地流转过程中必须凸显农民的主体地位，从法律和政策层面上明确农民土地承包经营权、财产权，使土地权利由“我们的”变为“我的”。再者就是宅基地的流转问题，相关法律法规规定宅基地为集体所有、村民使用、不得流转，这使农民的房屋财产成为不具有基本市场价值的“死资产”，甚至连房产抵押担保都不能办理，农民群众对此十分不解。长期以来，农村宅基地管理中显现的大量问题说明，现行有关法规和管理制度已经难以适应现代农业发展形势的需要，亟待改革，积极探索宅基地和农民住宅流转和抵押的办法，保护和实现农民对宅基地及房产的应有权益是当务之急。

　　其三，充分尊重农民意愿，逐步完善土地承包经营权流转政策。现代农业的基础条件是适度规模经营，关键是要在土地承包经营权流转过程中建立既鼓励土地规模化经营、产业化发展，又保证农民的既得利益，还能使政府有效实施监管的一套机制。一方面，通过强化农户土地承包经营权，加强对农民土地财产权利的保护，使承包者获得长期稳定的财产收益；另一方面，通过放活经营权，使稀缺的农地资源在更大的范围内流转，提高农地资源的配置效率，为发展现代农业，实现规模经营创造条件，兼顾对农地流转用途的监管。解决好这个问题的核心是赋予农村土地承包经营权更多的物权，首先要加快并完善农村承包土地确权颁证工作，修改完善《物权法》和《农村土地承包法》的相关内容，明确农民承包土地的抵押权、继承权、租赁权、发展权，进一步制定完善规范农村产权流转的配套政策。

　　二、完善征地制度，保障农民权益

　　《土地管理法》规定占用农业用地须将集体所有土地征用为国有土地，也就是说土地需要转换一下“身份”才能开发利用。当前，随着工业化、城镇化进程发展，涉及土地的矛盾屡见不鲜，究其缘由，问题主要还是在土地转换“身份”的这个过程中是否尊重了农民意愿、征地补偿标准是否合理、失地农民保障是否落实等，这些问题都与土地征用的价格和农民得到的利益有直接关系。土地是实现工业化和城镇化的基础条件，关键是要在保护农民土地财产权和维护政府对土地管理权之间找到平衡，并使之成为法律化、制度化规范操作的程序。从目前大部分地区实行的土地制度来看，由于农村土地产权不明晰，农民对土地承包经营权的处置权、话语权、自主权都很有限，致使在农村土地征用拆迁中矛盾不断，干部群众都叫苦不迭。党的十八大提出：“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”。土地增值收益是土地出让总价款中扣除地上附着物补偿费、青苗补偿费、拆迁补偿费、土地开发费和相关业务费等五类费用后，剩余金额。总体来说，土地出让农民虽有收益但比例偏低，失地农民很难靠土地补偿资金投入新的产业。鉴于我省农业资源制约因素不断显现，农业耕地面积日益萎缩的严峻现实，本着节约高效利用土地资源的原则，在农村土地征用中应尽可能缩小征地范围，充分利用城镇周边的低丘缓坡沟壑等未利用的荒地，在此基础上，要完善征地程序，提高征地补偿标准，进一步提高农民在土地增值收益中的分配比例，逐步建立城乡统一的建设用地市场。农村集体经营性建设用地，可采取出让、转让等方式的有偿使用流转机制，允许农民依法通过多种方式参与开发经营。同时，在土地制度改革中要进一步完善农村集体土地的产权属性，明确农民承包土地的交易、继承、抵押、入股、出租等权利，延长土地使用期限，打破现行土地征用行政垄断格局，创新土地使用权和财产权，实现农村土地资源的市场优化配置。

　　三、配套政策，稳步推进农业转移人口市民化

　　在深入推进城镇化建设和户籍制度改革进程中，应该优先考虑保护农民的合法权益，加快建立和完善与户籍制度相关的配套政策，逐步取消农业与非农业户口的划分，建立起城乡一体、推动农民自由流动、自主择业的新户籍制度。这里涉及一个很重要的问题，就是迁移落户城镇的农民农村承包土地的处置，如何建立一个承包土地有序退出的机制或者是承包土地经营权不变的制度是当前农民改变户籍身份面临的两难选择，也是城镇化和农村土地制度改革必须破解的难题。我省现行户籍制度改革中一些地方让农民带着所有的农村身份进入城镇转为城镇户籍，继续享受各项农村补助政策，有的同时持城乡两个户籍，享受两头优惠政策。这些做法作为权宜之计，固然有鼓励农民转移、加快城镇化的现实需要，但从长远看，会给今后的依法管理留下隐患。如何保障农民的利益是无法回避的现实问题。农民进城后面临着生活成本增加，就业风险高，医疗、教育、养老等负担重等压力，如果再失去土地这个最后寄托，不仅会给农民带来后顾之忧，还会给社会带来不稳定隐患。有恒产才有恒心，“进城农民”可以将土地通过流转变成资本，得到与土地价值相等的回报。土地流转是权属的改变，不能简单地“收回”土地，应该以公平、公正和等价为基本原则，依法确保农民土地的财产权。按照国内一些地区探索的经验和广大农村千差万别的实际，可否借鉴以下办法：①农民通过市场机制的方式流转土地，退出承包地和宅基地。在本地范围内按国家征地政策补助价格或适当提高标准，流转给其他社会人，土地的集体所有性质不变，用途不变，宅基地上房屋及地面设施按质论价后流转。②由国家予以合理的补偿，农民将承包地和宅基地归还村集体，房屋及地面设施由农户自行处理。③边远和经济落后地区农村，可允许不退出承包地和宅基地，将耕地流转给合作社、经营大户，或由农户发展家庭农场，促进农业规模化经营。

　　（作者为省人大常委会副主任）

编辑：尹盼秋