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市场机制与绿色城镇化

赵春玲 //www.auribault.com 2013-11-13 来源：光明日报

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排污权交易对于控制污染具有积极的效果。图片来源：经济导报

　　党的十八大明确提出，我国要坚持走中国特色的城镇化道路。中国特色的城镇化道路应该是城镇化与工业化、信息化、农业现代化深度融合、良性互动、相互协调，同步发展之路，更应该是“低碳、生态”的绿色发展之路。推进城镇化的绿色发展，需要发挥好政府作用，但更重要的是尊重市场规律，更好地发挥市场机制在城镇化绿色发展中的作用。

　　城镇化建设需要走绿色发展之路

　　改革开放以来，我国城镇化建设取得了显著成绩。据统计，我国城镇化率从1978年的17.92%上升到2012年的52.57％，其增长率远高于同期世界平均水平。但是，在城镇化快速发展的同时，我们也付出了沉重的环境代价，空气、水等人们赖以生存的环境资源遭到破坏，城镇化进程受到严重制约。

　　在城镇化进程起步比较早的一些地区，虽然在城镇化的过程中一直注意环境问题，但依然没有跳出“先污染，后治理”的发展老路，其主要原因在于政府治理污染方面更多的是采用行政手段而不是市场手段，行政手段在特定的历史阶段对解决城镇化快速发展所带来的环境问题确实能起到一定的效果，但是所付出的代价比较大，效果的长期性不明显。对于即将到来的全国范围内的城镇化建设，还是应该更多地依靠市场力量走绿色化的发展道路。

　　建立以排污权交易为核心的城镇化绿色发展长效机制

　　所谓排污权交易，是指在对污染物排放总量控制的前提下，利用市场价值规律的杠杆作用，依据环境资源的稀有性质，由环境保护部门对不同功能区域的地区进行环境容纳量的评价所划分的不同的排放量。持有排污许可证的组织、企业、个人之间，在相关政策、法规的约束下，可进行排污权的有偿转让或变更活动。在排污总量控制下，排污权稀缺，并且每个企业治理污染的成本不一样。这样，对于排污者来说就有两种选择：控制污染与购买排污权。如果排污者自行处理污染的成本高于费用时，他就会考虑购进排污权；反之，排污者控制污染的成本低于购买排污权费用时，排污者会考虑自己控制污染而将排污权卖出。排污权交易制度在上世纪70年代首先在美国试行，由于其经济实用、便于管理，德国、澳大利亚、英国等国随后也进行了排污权交易政策的实践并取得了比较好的效果。

　　目前我国的环境污染治理手段，多沿用2003年出台的《排污费征收使用管理条例》的规定，要求直接向环境排放污染物的单位或个体户应当按规定缴纳排污费，此即“付费即排污”的污染控制办法。与排污权交易价格由市场定价不同，现行的排污费是政府定价。如果定价过底，企业更愿意缴纳费用而直接排污，致使生产生活污染增加，必然出现城镇化与环境保护的不协调现象；如果定价过高，大多数排污企业无法承担，可能导致实体经济的萧条，无法支撑城镇化发展。可见，对于污染治理只靠政府的行政管制是行不通的，我们必须运用有效的市场经济手段建立治污的惩罚和激励机制。

　　我国从1991年开始进行排污权交易试点，从试点情况来看排污权交易对于控制污染具有积极的效果。比较典型的案例是上海黄浦江排污权的有偿转让，政府控制保护水域排污总量，企业的排污权在区域内企业之间可以有偿转让，交易价格随行就市。由于排污权的稀缺性，交易价格一路上涨，污染严重、经济效益差的企业主动让位于污染少且经济效益好的企业，实现了区域内企业的转型升级。

　　目前，我国排污权交易存在的问题主要表现在三个方面，一是理论研究相对落后，二是缺乏全国统一的交易市场，三是交易机制效率不高。在加快推进城镇化绿色发展的当下，各级政府要有超前意识，在认真总结试点经验的基础上，组织理论研究，进一步扩大试点范围，加快建立层级明晰的完整的市场体系和高效的市场运行机制，以激励企业主动减排治污，用市场机制推进城镇化的绿色发展。

　　完善多元化的城镇化绿色发展市场支撑体系

　　进一步打开民间资本进入环境治理市场的渠道。长期以来，我国在理论上和实践上都存在一个误区，认为城镇化发展中的环境治理是公共产品，不能市场化，只能由政府提供服务。事实上，有关城市环境治理的服务产品并非完全需要政府直接投资来提供，政府可以通过市场购买民间资本的产品服务而获得，如城市绿化、污水处理、垃圾处理等。由于过去在城镇环境治理上的误区，民间资本无法进入，导致的结果是：一方面由于政府财力有限，所提供的服务产品总量不能满足城镇化发展对环境绿色化的要求；另一方面，政府直接投资的相关企业由于其具有的事业单位身份而缺乏竞争活力，无形中增加了政府的运行成本，同时又降低了城镇居民所享受的环境质量。因此，当务之急是要降低民间资本进入环境治理领域的门槛，让愿意提供服务的民营企业通过公平竞争获得机会，打造一个进退有序的环境治理的市场环境。

　　完善有利于环境治理企业自我发展的财税政策体系。从事城镇环境治理的企业在为城镇环境保护作出贡献的同时，必须获得自我发展的利润，才能可持续地提供服务。从目前情况来看，环境治理企业的投资回报率都不高。要吸引社会资本加入城镇化绿色发展，就必须保证企业有利可图。环境治理企业的利润主要来源于客户所支付的环境治理服务费用，由于社会公共服务的价格往往受到政府限制，定价较低，不能完全抵扣成本。因此，政府要进一步加大扶持环境治理企业发展的力度，建立健全与企业贡献相匹配的税费减免以及政府补贴等一系列财税制度和运作机制。只有建立起有利于环境治理企业自我发展的财税政策体系，才能够吸引民间资本参与到城镇化绿色发展的过程中来。

　　（作者单位：南京财经大学经济学院；本文受到江苏社科基金项目［12FXB007］和江苏高校优势学科建设工程的资助）

编辑：尹盼秋