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注重顶层设计与摸着石头过河的有机统一

//www.auribault.com 2013-11-20 来源：黑龙江日报

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　　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出要“坚持正确处理改革发展稳定关系，胆子要大、步子要稳，加强顶层设计和摸着石头过河相结合，整体推进和重点突破相促进，提高改革决策科学性，广泛凝聚共识，形成改革合力。”这一论断深刻阐释了“自上而下”和“自下而上”在改革指导思想上的辩证关系，充分体现了新一届中央领导集体坚持客观规律和尊重群众首创精神的科学态度。

　　习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中指出：“全面深化改革需要加强顶层设计和整体谋划，加强各项改革的关联性、系统性、可行性研究。我们讲胆子要大、步子要稳，其中步子要稳就是要统筹考虑、全面论证、科学决策。经济、政治、文化、社会、生态文明各领域改革和党的建设改革紧密联系、相互交融，任何一个领域的改革都会牵动其他领域，同时也需要其他领域改革密切配合。如果各领域改革不配套，各方面改革措施相互牵扯，全面深化改革就很难推进下去，即使勉强推进，效果也会大打折扣。”这表明中央在对我国改革状况保持清醒认识的基础上，坚持与时俱进，把加强顶层设计作为全面深化改革的首要方法。当前我国正处于处于战略机遇期和矛盾凸显期重叠的特殊历史阶段，如果再不从高端上以顶层设计对改革加以引导和规划，再不从过去被动式改革转向主动式改革，面对的形势恐怕会更加严峻，面临的问题恐怕会更加棘手。

　　顶层设计作为工程学概念，本义是指统筹考虑项目各层次和各要素，在最高层面上寻求项目建设的路径，其主要特点是“整体的明确性”和“具体的可操作性”，在实践过程中能够“按图施工”，避免各自为政造成工程建设的混乱和无序。用在深化改革上，旨在对待政治经济社会生活中的一切改革都要探究本因、追根溯源，在高端上研究制定解决问题的办法。鉴于我国的渐进式改革已经持续30多年，目前进入了深水区和攻坚段，“改革综合症”、“改革疲劳症”逐渐显现。而我们党凭借强大的政治优势，完全有能力在全社会进一步调动改革的积极性，整合深化改革、推进改革的各种力量。这就意味着在新形势下必须着力加强改革的“顶层设计”，在继续尊重自下而上的改革实践的同时，更加注重自上而下的改革推动。“顶层设计”作为政治概念，最早出现在党的十七届五中全会公布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中，强调要“更加重视改革顶层设计和总体规划，”对于进一步深化改革具有重要的方法论意义。我们知道，党的十一届三中全会以来，我国改革春风从安徽凤阳小岗、深圳经济特区吹向全国各地，从确立市场经济体制，到推进国有企业重组，再到对财政、金融、价格、就业、社会保障、教育、科技和医疗卫生等各领域进行转制，改革触角逐步延伸和拓展，成为我国经济社会发展的巨大动力。特别是在人口、资源、资金、技术和国际社会多重压力下，通过“摸着石头过河”这种渐进式改革，实现了经济社会快速健康发展，经济总量有了大幅增长，人民生活水平有了显著改善。但“摸着石头过河”的盲目性和不确定性，也积存了诸多问题，遗留下很多病灶。分税制改革改出了“土地财政”，房价居高不下；国企改革出现了国有资产大量流失；医疗改革市场化，导致“看病难、看病贵”愈演愈烈；教育体制改革，推高了收费标准，降低了教学质量；市场和政府界限不清，引发贫富差距越来越大，共同富裕这一社会主义本质难以体现。上述问题很难通过出台几条政策措施加以消弭和化解，只有对改革进行全面、系统、科学的宏观规划和总体布局，换言之，当改革需要有一个整体性的、全局性的规范的时候，只有加强顶层设计，才能实现十八届三中全会《决定》确定的改革目标，才能完成综合性深层次改革的使命。

　　所以，加强顶层设计是适应时代发展的客观需要，是全面深化改革的内在要求。我们要按照习近平总书记提出的“要加强宏观思考和顶层设计，更加注重改革的系统性、整体性、协同性”的要求，把顶层设计作为一种战略思维和宏观设计进行审视、考量和探究，从改革现状出发，着重把握好五个方面的特征：一是系统性。把深化改革作为一项系统工程，注重经济、政治、文化、社会、生态文明建设的协调推进。二是整体性。着眼全局，从整体上把握改革进程，推进各领域、各方面改革。三是协同性。搞好制度、政策的配套和衔接，防止发生各自孤立、相互脱节甚至相互抵触的现象。四是贯通性。坚持自上而下与自下而上相结合，实现中央与地方、顶层与底层的呼应互动。五是前瞻性。立足长远，在时代潮流和世界大势下思考我国改革的走势。在此基础上，运用科学理论和创新性思维予以统领，制定出全面深化改革的路线图和时间表，为改革开放和现代化建设提供总体思路和基本框架。

　　改革是一项前无古人的开创性事业，没有既定的模式可以借鉴、没有现成的道路可以行走。正如邓小平所说：“没有现成的经验可学，我们只能在干中学，在实践中摸索。”摸着石头过河，强调必须始终根据实际情况随时调整改革的节奏和重点，这是党的实事求是的思想路线在改革实践中的具体运用和生动体现，正是通过30多年的摸着石头过河，我们才搞清楚究竟什么是社会主义、怎样建设社会主义，建设什么样的社会主义。摸着石头过河作为一种在没有或缺乏理论指导的情况下实践先行的做法是必须肯定的，不见得没有桥就不过河。摸着石头过河作为一种渐进的改革方法在相当程度上也是有效的。在未来的顶层设计中，我们或许在某些方面可能还要摸着石头过河。但摸石头有巨大的时间成本问题，此外，摸到的石头也有可能指引你往后走。因此，我们需要在改革实践中产生理论，否则我们或许到不了彼岸，或许最后又会回到此岸，或许要付出极大的代价才能到达彼岸。

　　摸着石头过河，作为一种改革模式，具有两个基本特点：一是以“点”为核心，逐步向“面”拓展，随着时间上的持续、空间上的扩大，个别经验上升到一般经验；二是以群众为主体，通过群众大胆探索勇于实践，将成功模式由领导层进行概括、总结和推广。摸着石头过河的方法，对于推进改革开放发挥了极其重要作用。改革开放30多年来，我们党领导人民向实践要观念和思路，向实践要体制和机制，向实践要改革模式和改革方法，不断开创改革新局面，取得改革新成就。摸着石头过河作为一种渐进式改革，在初期改革实践中受到青睐，在增进群众获利的同时带来社会和谐，在一定程度上维护了改革发展稳定的大局。摸着石头过河，过去适用，今天仍然没有过时。因为摸着石头过河的本质，就是探索规律，就是在实践中寻求改革的规律性。因此，习近平总书记在中共中央政治局第二次集体学习时强调:“摸着石头过河，是富有中国特色、符合中国国情的改革方法。摸着石头过河就是摸规律，从实践中获得真知。摸着石头过河和加强顶层设计是辩证统一的，推进局部的阶段性改革开放要在加强顶层设计的前提下进行，加强顶层设计要在推进局部的阶段性改革开放的基础上来谋划。”

　　加强顶层设计和摸着石头过河之所以是辩证统一的，是由于加强顶层设计，是对实践的尊重；强调摸着石头过河，反映的是对实践的重视；加强顶层设计是摸着石头过河的基本原则，通过顶层设计，能够增强改革的系统性、整体性、协同性，为摸着石头过河提供更多的科学依据；摸着石头过河，是做好顶层设计的实践基础。没有在实践中的摸索和总结，顶层设计可能会走进弯路、步入歧途。“顶层设计”关注的是发展的全局性、战略性，强调的是改革的系统性、前瞻性，着力点在制度设计、整体谋划；“摸着石头过河”指的是对具体问题的深入探索，洞幽烛微，以小见大，稳中求变。顶层设计与摸着石头过河的有机结合，有力表明了我们党关于改革的指导思想达到一个新的高度。中国特色社会主义事业需要经历不同的实践阶段解决改革过程中出现的各种问题，完成不同的改革任务。当前，随着改革开放向纵深推进，浅层问题解决了，深层问题凸显了；显性矛盾化解了，隐性矛盾浮现了；条件变好了，要求更高了。改革开放愈向前推进，需要攻克的难题就愈多。中国特色社会主义事业是一项需要经历不同阶段的伟大实践，全面深化改革是一项牵涉各方的系统工程，特别是在世情、国情、党情发生深刻变化的新的历史条件下，深化改革的复杂性、艰巨性大大增强。过去那种就事论事、零敲碎打、拆东墙补西墙、头痛医头脚痛医脚的方法，已经难以适应全面深化改革的要求。因此，我们要在继续坚持摸着石头过河的同时加强顶层设计，根据不断变化的实际情况，从顶层设计上进行调整和完善，从摸着石头过河中加以补充和细化，切实做到主观与客观相符合，全局和局部相适应，确保全面深化改革任务不断落到实处。

　　（作者单位：哈尔滨人大常委会）

编辑：尹盼秋