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创新街道行政执法体制探索城市管理综合形态

东丽区政府法制办公室 //www.auribault.com 2013-11-28 来源：天津日报

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　　随着城市化的推进和行政管理体制的进一步深化，东丽区对村和社区全部实现了街道管理，政府职能也随之发生转变，由过去的区、镇（乡）两级政府改为区政府及其派出组织直接管理、指导基层村和居委会。街道办事处对社会的管理服务职能进一步强化和凸显的同时也面临诸多问题，一方面上级党委、政府以及区域社会公众对街道寄予厚望，强化属地管理和就近服务，希望街道能够担负起过去基层政府的职能，所以区域经济发展、环境治理、社会事务统筹、治安秩序保障均由街道办事处来负责，使街道的工作内容、工作职能和对社会管理仍需政府的行政强制职能；另一方面反映在行政执法上，街道执法没有法定的依据，对于区域内的违法行为不能及时有效处置，给街道办事处管理服务工作造成被动。同时，街道工作任务逐年增加，需要行政执法权威的强大后盾，而行政执法权限却在政府主管部门，这些矛盾某种程度地制约街道工作的开展。因此，如何创新街道综合执法，实施城市长效管理是摆在我们面前的一个崭新课题，值得我们加以研究和探讨。

　　目前街道行政执法现状及问题

　　社会管理工作是一项复杂的系统工程，是维护社会和谐稳定的重要手段，街道社区作为基层社会管理组织，肩负繁重的工作任务和重大责任，由于种种原因，我区街道综合执法还存在着不少困难和问题。

　　1、街道行政执法依据不足。由于没有一部法律法规明确街道办事处的行政执法定位，而行政管理体制又在不断改革，涉农街道有别于中心城区街道。我区也存在涉农街道和纯粹城区街道管理体制的差别，如涉农街道有自己的执法体系，而城区街道则更多依赖区行政执法部门执法。国家和地方关于涉及街道的法律、法规、规章之间或政策之间也缺乏有机衔接，增加了街道办事处的行政执法工作难度和统一性。

　　2、统筹和监督指导行政执法工作的政府法制工作缺乏有效对接。目前区政府设立法制办公室，而街道、管委会尚未设置独立的法制科，有的街道将法制工作划入了行政办公室，有的则划入了司法所或党政办，上下衔接不够，政府法制工作部门对街道行政执法工作统一协调难于落实。

　　3、法定职责不清，统筹难。街道行政执法的内容、范围、权限、程序等方面目前没有统一明确的界定。一些职能部门的执法工作需要街道办事处配合，往往要求街道提供初始的执法信息和程序内容，而又没有明确的依据可以遵循，使街道行政执法工作无力可发，想为不敢为，也使就近执法、属地管理的构想难以统筹。

　　4、执法力量薄弱。街道、管委会法制工作人员法律基础知识不足，从事法制工作的人员都是兼职，具有专业法律知识的人员不多，中心任务一来，法制工作经常被冲击。加之培训力度不够，许多街道执法、法制工作仍处在“摸着石头过河”的现状。表现在行政执法上，一是执法点多、面广、任务繁重，各行政执法部门均向街道延伸派出任务，而街道被动接受或协助，常常茫然无措。开展“清理无证无照”、“六小场所整治”等执法行动时，一般要协调城管、工商、卫生、文化、安监、劳动等多个部门参加，缺乏自主执法能力，执法成本高，风险大。二是虽然各街道成立了执法队，配备3-7名执法人员，但与所承担的执法任务相比，人员明显不足，执法缺位的现象突出。

　　5、职能交叉，事权划分不够清晰。一是行政执法与工商、文化、劳动、质监、计生等其他政府职能部门业务关系还没有完全理顺，职权衔接不到位。二是执法工作范围有无限扩大的趋势，一些职能部门把区片执法事项移交给街道执法，使街道行政执法有回归小政府趋势。三是驻街道的派出所、工商所、卫监所、交管所、环保所等皆由市、区垂直管理，而街道执法队的人、财、物又由街道办事处管理，因而街道执法队常被街道办事处当作社会管理的一支机动力量，用于职责以外的活动，如处置上访、参与综合整治等。

　　6、执法人员自身安全存在隐患。街道执法对象是游商小贩等社会弱势群体，社会对其容忍度大，加之新闻媒体对相关管理性执法报道负面居多，强制执行手段缺乏，执法文书缺乏威慑力，特别是面对违法成本较高的违法建设、违法占地等行政执法问题时，行政相对人对抗情绪加大，干扰公务、阻挠执法、暴力抗法的事件时有发生，执法人员的自身安全某种程度上受到威胁。

　　解决街道行政执法问题的基本途径

　　经济社会的不断发展，对城市管理提出了新的更高的要求，我区街道办事处管理需要科学、创新、与时俱进，才能适应日新月异的发展变化的需要。但由于法律法规尚未赋予街道办事处独立的行政执法权，街道办事处的执法工作面临法律依据不足的问题，“有责无权”、“权责不一”的矛盾十分突出。因此，赋予街道行政执法权是创新街道管理体制的核心和关键。赋予街道行政执法权，从能够独立操控运作的情况看，有三种途径：一是修改《街道办事处工作规定》，通过人大立法的方式直接授权街道办事处一定范围的行政执法权，但涉及到人大立法，影响面大且尚需时日；二是根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号），通过由政府扩大综合执法范围，区城市管理综合执法局在街道办事处设立街道综合执法队，由街道办事处、区城市管理综合执法局双重领导指挥的方式，使街道办事处享有行政执法权。三是在街道办事处设立街道综合执法队，由区政府职能部门根据《行政处罚法》第16条“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，……”因此，街道办事处作为政府的派出机关，市人民政府可以决定由其行使有关行政机关的行政处罚权，决定的形式可以通过市政府批准实施方案的途径来确定。

　　根据东丽区的实际按照第三种途径较为适宜。通过建立规范、协调、高效的街道综合执法体制和运行机制，逐步实现权责统一，进一步扩大基层行政机关相对集中行政处罚权的范围，解决基层行政执法工作面临的困难，提高行政执行能力，实现对社会的有效管理。

　　实施街道执法的思考

　　今年以来，黄兴国市长多次批示要推广华明“一支队伍管全部”的执法模式，9月30日市政府办公厅下发了《天津市人民政府办公厅关于开展街镇行政执法授权试点工作的通知》（津政办发[2013]82号），要求各区开始试行街道行政执法试点工作，按照“属地管理、条块结合、以块为主”的原则，本着缩短执法半径、提高管理效率的工作思路，市政府法制办提出了两种实施方案，一是各试点街镇设立街镇执法队，街镇执法队作为试点街镇的内设机构，以所在街镇的名义开展行政执法工作，业务工作接受区有关行政执法部门的指导和监督。二是区级城市管理综合执法局在本区试点街镇设立街镇执法大队，作为区城市管理综合执法局的派出机构，试点街镇执法大队以区城市管理综合执法局的名义开展行政执法工作。为推动东丽区街道行政执法体制改革，加强城市管理和基层行政执法，根据有关法律、法规规定，结合全区街道管理工作的实际，把握好综合化、市场化、规范化和社会化的改革方向，理顺街道行政执法体制，建立有效合理、动态发展的城市管理机制，是提高城市现代化管理水平的内在要求和关键所在。在现行体制下有必要探索深入推进街道办事处行政执法工作新模式，有效解决街道办事处行政执法中存在依据不足、权责不清、执法缺位等问题，理顺执法关系、明确执法定位，切实提高依法行政和公共服务的能力。

　　（一）建立并实施街道行政执法体制

　　1、政府行政执法部门授权街道行使行政处罚权，街道成为行政执法主体。在各街道办事处设立街道执法队，直接受街道领导，作为各街道办事处的工作部门，街道执法队以街道办事处的名义开展行政执法活动。

　　2、街道执法队实行“条块结合、以块为主”的管理体制，街道执法队的人事、财务归街道办事处领导，日常工作由各街道办事处指挥、调度和考核。业务上接受区法制机构及授权的行政执法部门指导，实现城市管理“一支队伍管全部”的行政执法模式。

　　3、借鉴华明新市镇的“一支队伍管全部”执法模式，按照“一专多能、专兼共容”和整合现有执法力量的原则，综合考虑街道执法范围实际情况等因素，执法建设突出强化城市管理，建立长效机制，明确属地责任，实现权责统一的原则。队伍建设坚持人员数量服从执法任务，执法授权服从管理需要，机构编制服从执法工作，队伍建设服从长远发展，经费保障服从执法需求的原则，根据街道区域面积、人口数量、执法任务量的不同建立数量不等的街道执法队伍。

　　（二）街道执法授权的范围

　　街道办事处是辖区内行政管理的第一责任人，政府职能部门将部分执法权授权给街道，街道在政府执法部门授权权限内行使执法权。根据《天津市城市管理相对集中行政处罚权规定》（津政令第111号）中规定由区城市管理行政执法机关集中行使的七项行政处罚权和《天津市以宅基地换房建设示范小城镇管理办法》（津政令第18号）中规定由示范小城镇城市管理综合行政执法机构行使爱国卫生、犬类、殡葬、环境保护、水利、卫生和食品监督、房屋、畜禽屠宰等管理领域的“新八项职能”，确定授权街道行使与社区管理密切相关的执法权项。

　　（三）跟进街道行政执法的衔接机制

　　1、实行街道行政执法，是创新街道管理体制的重大举措，是构建和谐社会的关键。政府各职能部门要以改革为出发点，统一思想认识，加强领导，精心组织安排，在“人、财、物”等方面大力支持，全力以赴地推进这项工作。

　　2、建立对街道行政执法的监督机制。街道办事处要加强对街道执法队的领导、管理和监督。街道执法队要建立、健全行政执法监督制度，实行行政执法责任制和评议考核制，自觉接受各种监督，接受区有关行政主管部门的业务指导；要建立行政执法过错责任追究制度和反腐保廉机制。街道执法队开展执法活动，要严格按照《行政处罚法》及有关法律、法规和规章的规定进行，做到文明执法、规范执法。要严格实行“收支两条线”管理，罚款、没收违法所得或者没收物品拍卖所得款项，应当实行票款分离，全部上缴财政。

　　3、街道执法队实行“准军事化建设，半军事化管理”。建设一支“政治坚定、业务精湛、纪律严明、作风过硬、廉洁高效”的行政执法队伍，既是城市管理行政执法工作形势发展的客观需要，也是提高行政执法队伍整体素质和管理水平的需要。

　　4、建立全区城市管理执法信息平台。随着街道行政执法实施面的扩大，街道行政执法势必扩大到全区和各个街道，涉及的执法事项也将会有所增加。因此，运用科技手段，结合当前数字化城市管理系统，建立全区的城市管理执法信息平台，将各行政执法部门的执法信息、各街道的执法情况等尽可能放到信息平台，实现真正的信息资源共享。

　　5、加大对街道干部群众的宣传教育。各部门充分利用媒体加强对街道综合执法试点工作的宣传，并采取多种方式和途径加强对街道干部群众的教育，让干部群众充分认识到街道综合执法工作的重要意义，自觉参与和支持此项工作。街道通过行政途径和深入村居、群众，将街道执法信息进行广泛宣传，使街道执法能得到群众的理解和支持，并向街道执法队传递举报违法信息。

　　6、进一步加强对街道执法队人员的培训。区有关行政执法部门要加强对街道执法人员业务培训，制定相应的业务培训计划，根据执法工作需要组织业务培训，全力支持街道执法队依法开展执法工作，并及时、有效组织应对因当事人不服街道执法队做出的行政处罚而申请复议和诉讼的案件。街道执法人员应当通过学习培训，尽快熟练掌握执法工作所依据的法律、法规、规章，适应工作，进入角色。

编辑：尹盼秋