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推动社会力量参与深圳医疗服务

谢志岿 //www.auribault.com 2013-12-18 来源：深圳特区报

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　　深圳公立医疗机构发展很快，而社会力量办医仍然不适应医疗事业发展的要求，推动社会力量办医仍然是深圳医疗事业发展的重要任务。深圳特区报记者许业周摄

　　■ 谢志岿

　　经过多年的发展，深圳社会办医取得了很大成绩，社会办医的规模位居全国前列，体制机制也走在了全国前列。截至2011年底，深圳有公立医疗机构356家（不含社康中心），非公立医疗机构1498家，其中医院51家，门诊部341家，卫生室96家，个体诊所1007家，其他3家。有医护人员71969人，其中，非公立医疗机构共有各类医疗人员17695人，占深圳卫生人员总数的24.6%；有床位24079张，其中非公立医疗机构3761张，非公立医疗机构床位数占全市医疗机构床位总数的15.6%。

　　2011年，非公立医院的诊疗人次为559.79万，占全市医院总诊疗人次的7.73%。非公立医院入院人数115896人，占全市医院总入院人数的13.42%。全市医院的病床使用率为89.7%，其中公立医院为95.0%，非公立医院为62.5%。

　　总体而言，深圳非公立医疗机构的发展在全国处于先进水平，在机构数、床位数、入院人数、病床使用率等主要指标上均居于全国15个副省级城市前列。

　　虽然深圳社会力量办医取得了很大成绩，但是仍然不适应深圳医疗事业发展的要求，具体表现在：（1）规模偏小。深圳非公立医疗机构医护人员、病床数、诊疗量占比均偏小。（2）服务领域偏窄。非公立医疗机构服务领域主要集中在妇（儿）科、整形美容、中西医结合、泌尿外科等专科和医疗消费方面，未能在基本医疗方面与公立医疗形成竞争，对缓解百姓“看病难、看病贵”作用并不明显。（3）服务质量偏低。在基本医疗上与公立医疗服务质量存在较大差距。（4）信誉有待提高。非公立医疗机构存在的一些机构急功近利经营行为，损害了非公立医疗机构的整体形象。（5）经营状况有待改善。目前，非公立医疗机构经营状况不佳，仅三分之一盈利，三分之一持平，三分之一亏损。因此，推动社会力量办医仍然是深圳医疗事业发展的重要任务。

　　制约深圳社会力量参与医疗服务发展的原因分析

　　概括而言，制约社会力量参与深圳医疗服务的原因主要有如下方面：（1）环境因素。如非公立医院的社会定位不准确、公立医院的强势地位制约了社会力量办医、公益组织和慈善事业发展滞后影响了社会力量办医。（2）政策因素。包括土地政策、税收政策、医保报销政策、融资政策、财政补贴政策等制约社会办医。（3）管理因素。人才短缺、急功近利的经营模式制约民营医院的可持续发展等。

　　制约非公立医疗发展的原因是多方面的，既有政策方面的原因，也有运营管理方面的原因；既有体制方面的原因，也有机制方面的原因。但从根本上说，是非公立医疗机构与公立医疗机构之间不公平的竞争环境。公立医院在财政的大力支持下控制并与非公立医疗机构争夺医疗服务市场，是目前全国乃至深圳医疗服务领域的普遍现状，也是非公立医疗机构难以发展的根本原因。因此，推动社会资本参与医疗卫生服务，既要重视解决制约非公立医疗发展的根本性问题，也要重视解决制约非公立医疗发展的具体政策问题。

　　进一步推动社会力量参与医疗卫生服务的对策建议

　　针对制约非公立医疗发展的主要因素，借鉴发达国家和地区的先进经验，我认为，深圳要利用30多年改革开放形成的物质基础、社会条件和经济特区的制度优势，探索一条适应深圳特点的社会办医的发展之路；要综合运用财政、税收、土地、行政等各种手段，重点解决好非公立医院与公立医院不公平竞争的问题（包括限制公立医院的营利性、解决非公立医疗机构的定位、准入、扶持问题等），非公立医疗机构医疗水平偏低问题，非公立医疗机构医护人员结构的问题，以及非公立医疗机构的医疗服务信任等问题。

　　（一）改变私立医院与公立医院不公平的竞争环境

　　1、限制公立医院的营利性。与全国各地一样，目前我市公立医院是差额拨款的事业单位。医院建设、重大设备购置等大宗开支均由财政负担，医院的日常运作和医护人员工资主要来自医院的经营收入，不足的部分由财政给予补贴。在这种体制下，公立医院一方面要扩大和维持医院的市场规模（份额），压制其他医院包括私立医院的竞争，另一方面同样存在过度医疗的动机。非公立医院面临的主要竞争对手，实际上是背后有政府财政支撑的公立医院，或者说就是公共财政，注定难以与公立医院竞争。因此，推动社会资本进入医疗卫生服务，首先要按照“管办分开、政事分开、医药分开、营利性和非营利性分开”的原则，加大公立医院改革力度，限制公立医疗机构的营利性，这是非公立医疗加快发展的制度前提。

　　2、提高非公立医疗机构社会定位。在医疗机构的性质上，应科学区分营利性和非营利性。目前，营利性和非营利性医疗机构的区别主要体现在服务价格和利润分配上。这种区分过于笼统，不完全能体现服务的本质，应借鉴国外一些国家的做法，建立主要以服务价格确定医疗机构性质及管理办法的制度。只要是按照统一的价格提供的医疗服务，就按照非营利性服务的办法进行管理，非公立医院所得税和不同性质服务的利润分配可以采取更加灵活的办法。

　　在社会地位上，非公立医疗机构是医疗服务供应体系的重要组成部分，其角色不是补充者的角色，而是承担同样功能，与公立医疗机构同等重要的医疗主体。

　　在诊疗范围上，非公立医疗机构的执业范围不应局限在特色专科和一些公立医院不愿从事的医疗服务上，而应该与公立医院开展种类基本相同的诊疗服务。

　　在服务对象上，非公立医院的服务对象不应以没有社保的外来人口为主体，而应该是全体居民。

　　在医疗水平上，非公立医疗机构的服务质量和医疗水准总体上应该与公立医院齐平甚至更高。

　　在市场规模上，非公立医疗机构及市场规模应该占到社会医疗规模总量的1/3或以上。

　　（二）完善鼓励社会力量兴办医疗机构的措施

　　加强社会力量兴办医疗机构的规划和实施。规范非公立医疗机构的审批程序。社会资本可按照经营目的，自主申办营利性或非营利性医疗机构。鼓励社会资本参与公立医院改制。在统筹全市医疗资源的基础上，鼓励办医经验丰富、实力强、社会信誉好的非公立医疗机构参与经营不善的基层医院，包括街道和村办医院、企业医院的改制；鼓励高水平非公立医疗机构组建医疗集团，参与公立医院改制，提升非公立医疗机构的规模和实力。进一步开放境外资本参与医疗服务。

　　妥善解决非公立医疗机构的用地和经营场所问题。协调市规划建设部门将民营医院纳入建设项目管理程序；优先将具有办医经验、社会信誉好、发展前景好的民营医院的用地计划纳入我市土地利用总体规划和年度用地计划，合理安排用地手续并进行整体规划设计；非营利性医院及营利性医院中执行医疗保障和统一的医疗价格的医疗服务部分，享受与公立医疗机构同样的用地政策。

　　帮助非公立医疗机构解决投融资问题。加大政府对开办非公立医疗机构的扶持，借鉴德国的做法，向以基本医疗服务为主的非公立医疗机构无偿或低偿提供必要的物业和设备；拓宽非公立医疗机构融资渠道，通过建立非公立医疗机构融资担保平台，完善非公立医疗机构贷款抵押办法及设立贴息贷款，支持非公立医疗机构拓展业务范围，改善医疗条件；鼓励和引导慈善机构、社会团体、企业投资兴办非公立医疗机构，尤其是非营利性医疗机构。

　　（三）支持非公立医疗机构运营和发展

　　分类执行非公立医疗机构的税收和物价政策。医疗和药品服务价格执行政府规定价格的，视同非营利性医疗机构，执行与公立医疗机构类似的税收政策；提供的医疗服务价格由医疗机构自主定价的，基本医疗服务部分产生的企业所得税区别不同情形予以减免，非基本医疗部分，按国家规定的营利性民营医院的标准缴纳企业所得税；非公立医疗机构同时存在政府定价和自主定价服务的，按实际发生的医疗服务比例执行相应的税收和物价政策。

　　完善非公立医疗机构的经费补偿机制。加强非公立医疗机构欠费偿付，急诊特困病人或特殊病人救治所发生的费用，由政府参照基本医疗服务的价格标准，及时足额予以偿付，以减轻非公立医疗机构负担；落实医药补贴，参照公立医院的做法，对非公立医疗机构因药品零加成受影响的部分予以补贴。

　　支持非公立医疗机构承担社康服务和公共卫生服务。将承担基本医疗服务功能的非公立医疗机构纳入公共卫生服务体系；通过购买服务方式，发挥非公立医疗机构在公共卫生服务中的作用；支持符合条件的非公立医疗机构开办社区健康服务中心，执行与公立医疗机构同样的国家基本药物目录、收费标准，并享受相应补贴。

　　支持非公立医疗机构提高管理水平。创新经营管理机制。鼓励非公立医疗机构学习国际先进的医院管理理念和管理方式，推行现代化医院管理制度；建立健全科学的决策机制和财务会计制度，建立健全用工制度、激励和约束机制，加强成本控制和质量管理，提高管理水平。加强对非公立医疗机构的指导和人员培训。政府职能部门在举办各类医疗管理人员和法规政策培训时，要将民营医院管理人员纳入培训范围；举办非公立医疗机构管理层培训和研讨活动，促使非公立医疗机构提高管理水平。畅通非公立医疗机构相关信息获取渠道，保障非公立医疗机构在政策知情和信息、数据等公共资源共享方面与公立医疗机构享受同等权益。

　　完善非公立医疗机构医保政策。将符合条件的非公立医疗机构纳入医保定点范围，执行与公立医疗机构相同的报销政策，签订服务协议进行管理；借鉴国外经验，建立和完善商业医疗保险与非公立医疗服务之间的运作机制，投保人购买个性化的商业医疗保险，由商业医疗保险机构与非公立医疗机构谈判医疗服务的内容和价格，作为第三方支付医疗服务费用。

　　（四）鼓励非公立医疗机构提高医疗技术水平

　　鼓励非公立医疗机构改善医疗设备。将非公立医疗机构购置大型设备需求纳入全系统规划，购置大型医疗设备的费用，应作为投入，可以用于抵扣企业所得税。

　　扶持非公立医疗机构开展医学研究和培训。政府职能部门在科研项目立项时，对公立医疗机构和非公立医疗机构要一视同仁；有计划地组织开展非公立医疗机构卫生专业技术人才教育培训；非公立医疗机构以自身营业收入投入的研究经费和培训费用，纳入经营成本，免交企业所得税。

　　鼓励公立医院与非公立医院交流合作。建立长期稳定的、具有内在利益纽带的互动机制，包括请公立医院专家协助处理医学难题，抽调相关人员到公立医院进行培训，提升民营医院技术水平和管理水平等。

　　（五）改善非公立医疗机构专业人员结构

　　提高非公立医疗机构专业人员福利待遇。执行基本医疗服务的医护人员，实际的工资奖金总收入低于相应的公立医疗机构医护人员平均收入水平的，其个人收入所得税予以减免。

　　在推进公立医院医护人员职业年金制度改革的同时，建立非公立医疗机构医护人员职业年金制度。除购买社保外，非公立医疗机构应当按比例为专职工作人员支付职业年金，作为医护人员退休之后的补充收入。非公立医疗机构购买职业年金的支出，可以抵扣企业所得税。

　　支持非公立医疗机构医护人员事业发展。保障非公立医疗机构在医护人员技术职称考评、科研课题招标及成果鉴定、临床重点学科建设、医学院校临床教学基地及住院医师规范化培训基地资格认定等方面享有与公立医疗机构同等待遇。在科研项目评审立项过程中，根据实际情况，拿出一定比例的项目，由非公立医疗机构承担。

　　深圳市各医学类行业协会、学术组织和医疗机构评审委员会，各类专业性学术会议，要平等吸纳非公立医疗机构参与，保障非公立医疗机构医务人员享有承担与其学术水平和专业能力相适应的领导职务的机会。

　　畅通职业医师多点执业渠道。制定执业医师多点执业的具体细则和政策，扩大多点执业范围，增加多点执业数量；简化执业医师变更注册手续，凡按照规定在我市注册的执业医师重新更换就业单位时，建议不再办理执业变更注册手续。

　　（六）提高非公立医疗机构的诚信

　　促进非公立医疗机构守法经营。加强对非公立医疗机构医疗服务范围、价格、质量的监管，严禁非公立医疗机构开展超范围、过度医疗，依法严厉打击非法行医和医疗欺诈行为；建立社会监督机制，将医疗质量和患者满意度纳入对非公立医疗机构日常监管范围。

　　加强对非公立医疗机构的财务监管。建立健全非公立医疗机构的财务管理办法，依照国家有关规定，根据非公立医疗机构提供服务的性质，对非公立医疗机构的收入、支出、利润分配和纳税情况等进行全方位的审计监督。

　　加强非公立医疗机构医德医风建设。加强医务人员执业道德建设和人文精神教育，大力弘扬救死扶伤精神，做到诚信执业。鼓励非公立医疗机构通过参与公共卫生服务、设立救助基金、开展义诊活动等承担更多社会责任。健全非公立医疗机构行业协会，通过行业协会加强行业自律。

　　加强对非公立医疗机构的舆论引导。加强对非公立医疗机构的报道和宣传。引导新闻媒体积极报道非公立医疗机构在完善医疗服务体系中地位和作用、非公立医疗机构在公共医疗卫生服务中的先进事迹，引导人们全面、正确、客观地认识非公立医疗机构。

　　（作者系深圳市社会科学院研究员）

编辑：尹盼秋

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