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珍惜每一寸土地　用好每一寸土地

——海南省文昌市节约集约用地工作纪实

邢代洪　吴芬蕊 //www.auribault.com 2013-12-27 来源：人民日报

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　　文昌市位于海南省东北部，东、南、北三面临海，是一个以椰风海韵为特色，具有独特地理位置、优质生态资源和深厚人文底蕴的热带滨海旅游休闲养生胜地，素有“文化之乡” 、“华侨之乡”、“椰子之乡”、“排球之乡”和“书法之乡”等美称。全市土地总面积2488平方公里，海岸线长206.7公里，海域面积4600平方公里，人均耕地面积1.43亩。

　　近年来，该市切实转变经济发展模式，采取有力措施，把节约集约用地作为建设“两型”社会、实现可持续发展的战略选择，坚持土地用途管制，着力转变土地利用和经济发展方式，优化土地利用配置结构，保障合理用地需求，走出了一条以土地利用规划为统揽、立足存量抓挖潜、节约集约促发展的路子。

　　加大处置，盘活存量，打好节约集约用地基础

　　“我们把节约集约用地主攻方向放在加大对闲置土地的处置和盘活存量建设用地上，推进城镇建设增容扩能，提高产业集聚区用地强度和力度，坚持用创新的手段推进节约集约用地，变被动节约为主动挖潜。”文昌市委书记裴成敏说。

　　由于历史原因，文昌市也存在着开发区闲置土地问题。根据《国务院办公厅关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》精神，2000年以来，文昌市对全市包括铜鼓岭自然保护区等6个开发区进行全面的摸底调查，依照“依法治理，促进发展”的原则，着眼长远，服从大局，及时对开发区管委会机构进行调整，清理市政府审批的三个开发区，除已办理土地征用及农转用面积302.1公顷外，三个开发区核减土地规划面积4180公顷，退还土地面积4055.77公顷。

　　根据《海南经济特区土地管理条例》等有关规定和结合本地实际，该市制定了《文昌市土地置换试点办法》，通过置换建设用地的方式，将全市不符合土地利用总体规划、不具备开发利用条件、零星分散的闲置建设用地进行置换，腾出的建设用地指标全部用于城镇项目开发。通过置换整合土地，有效地增加耕地面积，盘活了存量建设用地，提高节约集约利用土地水平，同时缓解了城镇项目建设用地指标不足的问题。

　　为加大对闲置土地的处置力度，盘活存量建设用地，该市专门成立了闲置土地处置领导小组，由分管国土资源工作的副市长任组长，市政府办、国土、法院、法制办、建设、财政等部门负责人为成员，组织协调闲置土地处置工作。对已清查出的闲置建设用地，有关部门都进行材料核对，同时到实地勘查取证、核实面积、落实地块位置，并逐宗进行分类登记造册，建立盘活建设用地清查档案和台账制度，加强后续监管，做到每宗地登记不重、不漏、不错；对具备开发条件的，签订限期开发协议，缴交限期开发保证金，促进项目开发建设。

　　据统计，2001—2012年，文昌市共处置闲置土地235宗，总面积922.19公顷，征缴土地闲置费4185.802万元。该市对闲置土地的有效处置，为节约集约用地打下了良好的基础，确保了一批国家能源、水利、交通等重点项目的用地保障和经济开发区一大批重点工业、旅游项目的实施，进一步促进文昌经济社会持续、健康发展。2012年，文昌市生产总值完成158.54亿元，比上年增长9.4%。其中，工业总产值达到43.49亿元，同比增长11.9%。

　　服务项目，保障用地，探索节约集约用地新模式

　　为保障重点项目用地，服务经济发展和实现节约集约用地，文昌市制订了扩大内需重点项目的跟踪服务制度、限时督办制度和绿色审批通道等制度。

　　文昌市市长刘春梅告诉记者：“我们要求国土等有关部门在保障重点项目用地、服务经济发展工作中，凡属扩内需项目用地在发放土地证前，允许凭项目用地选址手续，先行办理立项、规划、报建、设计、环评等手续，采取主动介入、特事特办、跟踪服务等有效措施全力推动项目建设。”

　　据文昌市国土环境资源局局长郑有雷介绍，从2008年至2013年10月底，全市开展土地征收项目168个，完成征地任务65277.39亩，确保了文昌航天发射场、航天发射中心安置区、航天主题公园、铜鼓岭国际化生态旅游区、木兰湾、月亮湾、八门湾旅游区、东环铁路、“两桥一路”、文城污水处理厂和保障性住房等一大批关系文昌长远发展的重点建设项目顺利落户。

　　记者在采访中了解到，2007年8月，经国务院和中央军委批准，中国新一代航天发射场正式宣告落户文昌。该项目在文昌市范围内用地面积17478亩，涉及龙楼、东郊、文教和文城4个镇共57个村民小组、1960户、9498人，需整体搬迁村庄24个（原村庄建设用地面积为2248亩）。

　　为确保航天项目的顺利推进，2007年9月20日，文昌市委、市政府成立了文昌航天发射场项目建设综合协调指挥部，先后召开22次市委常委会议，专题研究制定《文昌市航天项目土地征收搬迁安置方案》、《文昌市航天项目外出人员搬迁安置方案》等5个规范性文件。

　　该市按照“政府引导、农民自愿、统一规划、分步实施、集聚集约”的原则及和谐拆迁、统一安置的模式，推动航天发射场项目土地的节约集约利用。在项目用地规划中，通过预留产业备用地和沿道路布置商业用地两种方式给被征地农民提供就业机会，让他们经营酒店、旅馆、小商业和出租业等。安置对象选择公寓楼安置的，根据安置区的规划按每户节约宅基地面积的70%安排安置地，给予相应份额的土地权益，可用于入股、出租和经营，获取相对应的收益。

　　文昌航天发射中心搬迁安置工作已于2011年11月全面完成。该安置区位于龙楼镇，总用地面积1130亩，除了一排排整齐的两层小洋楼、学校、超市、农贸市场等，还配套道路、水、电等基础设施，搬迁农民的居住条件得到很大改善。整个安置区共节约用地1247亩。

　　龙楼安置区的统一安置模式，实现了保护耕地、村庄改造与新型农村社区建设同步推进和节约集约用地与促进城乡统筹发展相互支持的格局，进一步拓展了经济社会发展空间、破解土地供需矛盾和促进节约集约用地。

　　此外，文昌市还严格执行国有经营性土地“招拍挂”制度，切实做好划拨土地使用权补办出让手续和土地使用权二级市场相关工作，加大土地市场调控力度，优先安排工业项目、重点基础设施及重大招商引资项目的用地，从而保障重点项目的顺利推进。

　　保护环境，重拳打击，不断提高节约集约用地水平

　　土地是生存之本发展之基，保护好、利用好土地是党委政府义不容辞的责任。文昌市以土地规划为总揽，不断加大土地用途管制的执行力度，紧紧围绕实现土地资源可持续利用的目标推进土地节约和集约利用，统筹区域、城乡土地利用，优化土地资源配置，正确处理土地资源开发、利用与保护之间的关系，并对违法违规用地行为进行重拳打击，大大提高了节约集约用地水平。

　　据文昌市国土环境资源局主要负责人介绍，近年来，文昌市进一步改善土地生态环境，优化区域产业结构与用地布局，充分发挥热带农业资源优势，强化中西部农用地保护和土壤改良，发展热带特色现代农业，凸显东部和南部生态保育功能，严格保护生态用地，促进了文昌土地利用空间格局的逐步优化。通过建设项目用地预审和环境影响审批，严格控制了6家技术含量低、投资规模小的环保砖加工厂和混凝土制造项目建设；对两家不符合产业政策、污染环境的水产养殖场不通过环境影响审批；对滨湾路等4个道路基础设施工程项目用地规模进行核减，核减用地面积达2952亩；通过国土环境行政执法制止3个砖厂违法用地105亩。

　　该市严格耕地保护，坚持项目用地不占或少占耕地。市政府、镇政府、村委会和村民小组逐级签订耕地保护责任状，实现基层耕地保护责任重心下移；坚持以保护耕地为中心，严格保护基本农田和土地用途管制，强化建设占用耕地的控制和引导，认真落实“占一补一”制度，有计划地推进土地综合整治，积极改造中低产田，提高耕地质量，实现耕地总量动态平衡；抓好基本农田调整划定和耕地占补工作，完成冯坡镇里美村，锦山镇斑鸠洋、下溪村，抱罗镇石神水库、抱锦村和龙楼镇全美村6个耕地占补项目，建设规模22060.8亩，切实确保83.73万亩耕地、70.62万亩基本农田存量不变。

　　与此同时，该市着重在节约集约与生态环保化上下功夫，牢固树立“资源有限、生态无价”的理念，提高矿产资源开发准入门槛和使用效率。按照“谁开采谁保护，谁破坏谁恢复”的原则，制订实施了矿区复垦保证金制度。要求各采矿企业在领取采矿许可证前，须按照《矿山地质环境保护和综合治理方案》的要求，同文昌市国土环境资源局签订《矿山复垦协议书》和《资金托管协议书》，缴存相应数额的矿山地质环境恢复治理保证金。截至2012年，全市已缴存保证金约604.5479万元。

　　文昌市努力探索矿山恢复新模式，充分利用土地资源，提高土地利用效率。经过多年的不断探索，该市正在大力推广滨海锆钛砂矿矿业发展新模式（砍林—种瓜—采矿—种瓜—造林），即企业按程序取得采矿权后，在商品林区中选出成熟林进行砍伐，再在迹地腐殖层种植一季瓜菜（主要是西瓜），然后进行开采，矿区复垦后，再种植一季反季节瓜菜，然后再种上商品林（由于瓜地肥分充足，种上的商品林成熟期比不是瓜地造林的提前1—2年），直至商品林形成屏障后，再逐步更新外侧林区，如此循环。

　　据统计，截至2012年底，我市已开采锆钛矿资源面积达6.6万亩，复垦面积6.1万亩，复绿面积5.5万亩。

　　在做好环境保护工作的同时，该市强化执法，重拳打击国土资源违法违规行为。先后制订了《加强执法监察动态巡查制度》、《土地违法案件立案制度》等规章制度，严格实行行政执法监督检查制、违法行政责任追究制，严厉打击破坏耕地等非法用地行为，特别是占用基本农田挖塘养殖等破坏耕地行为；不断加大土地违法案件查处力度，确保依法用地；重点查处未批先用、批少多用、以租代征、破坏基本农田等土地违法行为；强化矿产资源现场执法，继续做好矿产资源开发秩序整顿和规范工作；结合卫星遥感技术，加强矿产资源现场执法检查，严厉打击偷采、偷挖、乱采、滥挖等非法采矿行为和合法企业越界无牌等违规采矿行为，做到发现一宗，取缔一宗，严防出现反弹。2008年以来，全市共依法查处土地违法案件52宗、矿产资源案件22宗，处以罚款321.6902 万元。

　　由于节约集约用地工作成绩突出，2013年3月，文昌市被国土资源部授予“全国国土资源节约集约模范县（市）”荣誉称号。在此之前，该市还荣获2011年全国“双保工程”先进单位。近4年来，文昌市国土环境资源局先后被授予“全国国土资源管理系统先进集体”、“全国保发展保红线行动成效显著单位”、“全国国土资源信访工作先进集体”、“全国土地卫片执法检查一等奖”等荣誉称号。

编辑：尹盼秋