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推进农民工市民化的政策创新思考

钟德友 //www.auribault.com 2014-01-09 来源：重庆日报

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　　亿万农民工在市民化过程中经受历练,劳动力素质迅速提升,“人口质量红利”涌现。只有实现了市民化,亿万农民工才能在城镇安居乐业,“用工荒”也才能迎刃而解。

　　农民工市民化具有多重积极意义:一是新型城镇化发展的本质要求。新型城镇化是以人为本、公平共享的城镇化,其核心要义是“人”的城镇化。人的城镇化的过程是农民进入城镇就业并融入城镇生活的过程,所以,农民工市民化是推进人的城镇化的核心。二是全面建成小康社会的战略抉择。农民工不能转变为市民,不仅他们的致富奔小康成为泡影,而且也制约着亿万农民致富奔小康。三是挖掘“人口质量红利”和化解“用工荒”的战略抉择。四是促进社会和谐的战略抉择。只有圆了“城市梦”,亿万农民工的福祉才能持久提升,留守老人和儿童问题随之化解,社会更加和谐。

　　目前解决农民工市民化问题存在“两重两轻”之不足:

　　重农民工市民化对城镇扩张、拉动内需和GDP增长的“物化”功能,轻农民工市民化的“人本”关怀;重从身份合法、门槛降低和收入提高等方面解决农民工市民化,轻对农民工市民化所需的市民待遇、发展能力、城镇安居和融入城市等作系统性政策创新。农民工市民化是一项庞杂的系统工程,其实质是享受公共服务和福利待遇的市民化、生活质量的市民化、居住条件的市民化、政治参与和社会关系的市民化等,完成这些“市民化”又必然面临“巨额成本消化难、农民工生存与发展能力支撑难、农民工进城安居难和农民工融入城市难”。要破解农民工市民化过程中的这“四大难题”,需采取以下政策创新。

　　政策思路创新,明确农民工市民化路线图。农民工市民化这项庞杂系统工程的构建,按照“三个结合”的政策创新思路就能明确战略性路线图。一是顶层设计与基层多种方式探索相结合,既要进行全局性战略谋划,以统领改革方向和保障稳定推进,又要充分发挥群众的首创精神,自下而上多种方式大胆探索,寻找可行路径和获取有益经验。二是以“人”为中心进行设计与农民工自主抉择相结合,围绕农民工的诉求实施政策创新,是否退出承包地和宅基地等问题由农民工自主抉择。三是政府职能行使与市场功能发挥相结合,政府通过行使公共权力进行有效引导,并借助市场功能充分调动社会各方力量,既要保障农民工在市民化中获得与城市市民均等的公共服务和福利,更要明确农民工在农村的土地承包经营权、宅基地使用权是法律赋予他们的合法财产权利,当他们转让这些财产权时必须按市场原则平等交易获得价值补偿。

　　就业与分配政策创新,破解农民工经济支撑能力不足的难题。以增强农民工在城镇的生存与发展能力为核心,一是构建“加快经济发展和结构调整增加就业、扶持创业带动就业、加强指导疏通就业和按需培训对接就业”四位一体的就业支持体系;二是创建工资正常增长机制和员工与企业利益共享共发展机制;三是通过对土地承包经营权、宅基地使用权的有效分割和清晰界定,赋予农民更加完整的土地权利,建立多种方式有偿退出承包地和宅基地制度,有效保护和增加农民工退出农村土地的财产性收入。

　　城镇住房政策创新,破解农民工进城安居难题。以“住有所居”为目标,构建廉租房、公租房、经济适用房、两限商品房(限套型、限房价)等多层次的住房保障房体系。根据城镇化进程调控土地供应和房产开发速度,保障商品房供应。针对各类房地产的不同属性,运用地价、税收、金融等经济杠杆进行综合调控,形成房地产市场的长效调控机制。

　　创新成本分摊机制,破解农民工市民化巨额成本消化难题。按照城镇化正常发展态势,从现在到2020年:全国每年大约有2000万农民工及家庭成员转变为市民,每人的市民化成本约10万元,每年则需投入20000亿元;重庆每年常态化的市民化人口约50万人,考虑物价变动的累积性因素,每人的市民化成本约8万元,每年则需投入400亿元。这样巨额的成本只有通过构建多方联动的多元主体分摊机制,才能有效化解地方政府财力独木难支困局。一是中央政府通过财政转移支付承担约1/4,主要用于农民工市民化的社会保障配套补助和基础教育支出。二是地方政府承担约1/4,主要用于农民工市民化的各项城市基础设施和管理服务、教育与就业培训、创业扶持和公租房基建配套等。三是企业承担部分社会责任分担1/4,主要用于农民工市民化中的养老、医疗、住房等配套投入。四是农民工个人和家庭作为市民化的直接受益者约分担1/4,主要用于缴纳自身就业培训、社会保障缴费、住房等费用。

　　公民融合政策创新,破解农民工融入城市难题。围绕权利公平和机会均等制定社会融合战略和创新公民融合政策,保障农民工平等参与、平等发展权利。从身份认同、职业认同、组织与管理认同和社区认同等方面全面提升农民工及其家庭成员在城镇社会中的主体地位。

　　农民工市民化的空间载体创新,促进人口合理集聚。农民工市民化的空间载体理应选择数量众多、规模成长潜力大的县城和中心镇,一是这些城镇对农民工吸纳潜力大且市民化成本较低,二是在这些城镇农民工与市民之间社会联系密切、文化差异小,利于农民工融入城镇社会。围绕区域性中心城市将县城和中心镇进行科学的组群划分,实施城镇集群化和同城化发展,加快形成城镇群(圈)内各城镇功能分工、产业定位互补、基础设施一体化布局和人流物流畅通快捷的同城化网络,就可带来对农民工(和农民)市民化的强大吸纳能力。

　　(作者单位:重庆市委党校)

编辑：尹盼秋