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用“绿色”来统筹城乡一体化

——关于西安市临潼区绿色城乡统筹的调查与思考

西安临潼度假区城镇化调研小组 //www.auribault.com 2014-01-14 来源：光明日报

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　　发展基础：产业结构单一，劳动力文化素质相对较低

　　“历史文化旅游资源富集”与“当地村民生计困难”，两者之间表现出的巨大反差，是临潼发展旅游产业面临的突出问题。

　　据调研，在规划的区域面积内，塬沟纵横，交通和基础设施严重滞后，教育、医疗和社会保障相对落后。临潼度假区区域内有17个行政村，共计7335户，25128人。村民主要从事传统的农业种植业，2009年人均年收入仅6000元左右。其中，人均年收入在6000-7000元之间的人数占总人口的36%，人均年收入4000-6000元的人数占总人口的20%，人均年收入在8000元以上的只占总人口的10%。区域内有贫困户264户，占总户数的3.6%；低保户504户，占总户数的6.87%，空巢家庭117户，占总户数的1.6%。

　　区域内村民经济来源主要有两种方式：一是农业收入。来源为经济作物和粮食作物两种。经济作物有石榴、樱桃、杏、桃、柿子等，粮食作物有高粱、小麦、红薯、玉米等。以种植经济作物为生的村民约占总人口的80%，以种植粮食作物为生的村民占总人口20%左右。由于种植石榴收入比其他农作物高，导致小麦、玉米等农作物种植面积减少，村民日常生活所需粮食、蔬菜多数需要购买。其次是务工收入。男性务工人员主要从事建筑、客货车运输、门面小生意等；女性外出务工主要从事餐饮、家政等服务行业或进小工厂打工。另外，当地私营的养殖场、砖厂也吸纳了一些剩余劳动力，扩大了当地村民的收入来源。

　　建设之初，度假区范围内有劳动力人口15313人，占总人口的60.94%；外出务工人数2431人，占劳动力人数的15.88%。村民外出务工的主要原因集中在三个方面。首先是务农不赚钱，持这种观点的人数占一半以上，访谈中村民普遍认为农业收入少，不足以支付孩子上学费用和日常花销；其次是受发展机会的驱动，城市发展机会多，农村发展机会少，年轻人希望走出去闯一闯，谋求更好的发展；再就是个人对生活的向往，城市生活丰富多彩，农村生活单调沉闷，很多人希望能够过上“城里人”的生活。较高的外出务工比例，对当地农村的影响是多方面的。首先，外出务工人员文化程度不高，拥有专业技能者较少，很多青壮年外出务工主要是吃青春饭，靠下苦力挣取微薄的生活费用；其次，农村大批青壮年劳动力流失，严重影响了当地的农业发展。

　　经调查，区域经济发展主要存在以下问题：一是产业结构单一，经济基础薄弱。当地有些村庄以种植小麦和玉米为主，农副产品加工、经济作物、良种畜群等附加值高的产业和优良品种占很小比例。二是交通不便，制约了农产品外销。三是人口文化素质较低。当地村民文化素质相对偏低，经济意识淡薄，在市场经济的大环境下，缺乏利用自然资源、劳动力资源发展经济的意识。

　　分析认为，临潼发展旅游业相关基础薄弱。一是产业结构单一，二是劳动力素质相对较低。如何实现区域经济开发与“民富”的双赢，破解区域文化旅游资源优势与乡村困境相悖这一难题，探索出一条适合临潼区情民情的城乡协调发展之路，既是对临潼度假区建设的重大考验，也是事关临潼全面协调可持续发展的战略性机遇。

　　抓住核心：政府与基金团队合作，破解融资难题

　　目前很多地方，尤其是欠发达地区，城市建设与发展的巨大资金压力使得地方政府不得不“饮鸩止渴”，频频以地方政府信誉为担保拆借资金。这种“金融为表，财政为里”的融资模式，很容易将风险放大，进而引发巨大的金融风险、社会风险。

　　如何破解“资金瓶颈”，成为临潼度假区面临的首要问题。

　　临潼度假区是西安临潼区和曲江新区合作共建的新型区域。曲江新区是一个以文化产业和旅游业为主导的城市发展新区，是全国首批国家级文化产业示范区，以打造世界一流旅游目的地和国际一流文化产业园区为目标，以重大文化旅游板块开发建设为抓手。至2012年，曲江新区的固定资产投资、财政一般预算收入，内外资、文化产业增加值等经济指标已经占到西安市近10%的份额。此前，曲江新区的文化开发项目资金大部分来自国家开发银行，而此次曲江与临潼的合作首次引入了市场化的筹资手段。

　　由曲江管委会与开元城市发展（西安）基金共同成立了开发公司，通过引入基金，实现金融上的放大效应。开元基金表示，他们看中的是中国新型城镇化带来的长期经济活力，临潼发展城镇化的市场契机渐趋成熟，风险与回报相对平衡。有着对宏观大势的共识，政府与市场的对接水到渠成。

　　有了市场化基金持股，社会投资进入项目变得更踊跃。本着“绿色产业、绿色就业、绿色发展”的城乡统筹思路，临潼度假区以开元城市发展（西安）基金为依托，以“投贷结合”的方式，融通45亿元城乡统筹专项贷款，全面主导临潼度假区的开发建设。这笔资金将全部用于临潼度假区新居民社区、绿色生态、基础设施建设。实际上，这也成为省市政府的重大民生项目。

　　科学规划：以提升旅游产业为突破，探路城镇化新模式

　　临潼是国务院颁布的第一批国家级重点风景名胜区之一，2011年临潼全区接待国内游客998.53万人次，旅游收入6.89亿元，临潼已经具备了建设国家级旅游度假区的资格。然而，旅游产业的升级，是采用过去大规模城市化的发展方式，还是走一条有着临潼特色的发展之路？

　　临潼度假区的理念是，发展不是发财，城镇是物化的人群，应该集合所有的人性品质的精华。因此，“城镇化”不是“城市化”，而应是用绿色来统筹城乡一体化。于是，强化前期设计，让整个开发过程具有前瞻性，“一张蓝图干到底”，不要“俗不可耐的繁荣”，拒绝“土豪式经济发展”等，成为建设者的共识。

　　以提升旅游产业为突破，探索一条绿色城乡统筹发展的路子——成为临潼城镇化发展的目标和路径。

　　“绿色”，在临潼度假区建设者内心，是一种象征性用语。所谓“绿色”，既承载着人与自然生态和谐共生的理念，也指经济发展的健康、可持续性，同时更体现在医疗、教育、就业等社会民生的各个环节。在一块不足30平方公里的土地上，以自然禀赋、产业特点和社会经济计划发展趋势，确立自己的发展理念、发展路径和实施体系，促进城乡经济社会在这里一体化、协调化和普惠化，正是临潼度假区绿色城乡统筹的精髓所在。临潼度假区在保留乡村原貌的同时，用现代产业模式与运营机理代替原来的农业经营模式，并对原有的农业经济用新技术加以改造和提升。可以预想，以后的临潼度假区不是一个城市，而是一个新型城镇和新型农村的“终极版”。得天独厚的资源禀赋与现代化的城市配套并存，农民们在享受城市便利设施的同时，一部分成为城镇居民，而还有一部分可以在生活质量提升的同时，依然保留着原有的生活方式。

　　一个全局的战略为建设者们勾画了一个未来蓝图，而详备的规划则是实现蓝图的具体路径。通过招标，提出“把握山水格局，发展绿色生态的理念”的某国外设计公司的方案被采纳，其方案充分体现了“尊重文化”“因地制宜”“可持续性”等特点。规划将临潼度假区定位为，以临潼享誉世界的旅游资源为依托，以山水生态建设为先导，以历史文化和现代休闲旅游交相辉映为特色，建设集文化旅游、休闲度假、康体养生、温泉疗养、商贸会展为一体的具有国际影响力的旅游目的地。

　　根据临潼的现状及自然地理条件，临潼度假区划分为四大组团，从北至南依次为温泉休闲疗养及教育组团、风情小镇教育组团、活力度假组团和创意生活组团；利用五条自然山谷，结合几大组团的特色形成不同旅游主题的“五谷”，北至南分别为温泉谷、风情谷、活力谷、极限谷和创意谷。总体上，临潼未来将形成“一心一带三湖四区五谷”的旅游空间结构。

　　“规划”是全面、长远的发展计划，是对未来整体性、长期性、基本性问题的思考以及对未来设计的整套行动方案。临潼度假区的规划，就是在一片极富文化底蕴、却未有任何开发痕迹的土地上，重建一个满足当代旅游度假需求、传承历史文化特色的度假区，以生态、历史、现代为标准，将本地“秦”与“唐”的历史文化特色与国际旅游度假区的标准结合起来，实现历史、人文、自然景观的完美融合，成为绿色低碳生活的示范之作。

　　这份规划也被称为“绿色规划”，视角是长期的，过程是严谨的，内容符合客观条件。

　　首先，规划视角的长远性，是指规划考虑到未来区域产业的发展趋势，考虑到规划的长期适用性，考虑到环境的可持续性。“现代化的新农村，不是一个水泥森林的城市，要以绿色生态的理念——通过实施生态涵养，倡导生态文化，实施大型水泉林园生态工程，最终实现生态示范，建设宜居生态友好型城市”。度假区的规划，充分体现了人文、生态、低碳的理念，体现了规划视角的长远性。

　　其次，规划过程的严谨性，是指规划团队从众多的方案中进行选择且经过长时间多次的修改和研究，充分借鉴了先进国家或地区的成功经验。从最终形成的规划总体风格来看，既有秦风唐韵的延续，又有对现代精神的诠释，古今中外和谐共存，有机融合。

　　最后，规划内容的客观性，是指规划是在客观现实调查后制定的，规划内容能够基于本地区的特征，充分利用现有的资源实现最优。其内容不仅涵盖了吃、住、行、游、购、娱的方方面面，并且保持“大秦文化”和“盛唐文化”的延续性，为临潼度假区创造了良好的人文环境。

　　临潼度假区自成立之日起，目标即是以“创建全国城乡统筹重大示范工程”为目标，促进生产、生态、民生等和谐共生，实现科学发展、全面发展、可持续发展。

　　为此，临潼度假区确立了“兴文、强旅、筑绿、富民”的总体发展理念。“兴文”是指整合区域历史文化和旅游资源，创造世界级文化旅游品牌；“强旅”是指以建设重大旅游景区和旅游配套设施为带动，促进旅游产业升级扩容，形成庞大的产业集群和产业链，打造世界一流的旅游目的地；“筑绿”是指实施生态谷、湿地公园、三湖景区、森林公园等“水泉林园”大型生态工程，创建国家级生态示范区；“富民”是指把富民安民作为度假区开发建设的根本目标，创建全国民生建设重大示范工程。

　　立足富民：把“绿色”贯穿于从规划到产业就业保障全过程

　　城乡统筹是一项日趋复杂的社会系统工程。

　　针对城乡统筹发展中运营主体缺位、机制政策不到位、服务体系不配套等突出问题，临潼度假区开创了“六位一体”的管理体制。

　　“六位一体”主要机构有：城乡统筹办公室，为政府派出机构，负责城乡统筹的政策制定和规划、建设的指导工作，以及度假区城乡统筹的各项工作；就业培训服务中心，负责安置居民就业技能培训、创业指导培训；西安曲江临潼绿色生态产业发展公司，负责度假区绿色生态涵养基地、园林工程、园艺花卉产业的投资、建设、养护等工作，吸收、安置新居民就业；西安曲江临潼旅游商业发展有限公司，致力于旅游景区开发建设、旅游商业项目开发经营、完善配套设施等，创造更多就业岗位；小额贷款办公室，负责为度假区新居民个人、集体创业提供小额贷款相关政策和服务，总投入2亿元。

　　通过“六位一体”的管理运营，度假区形成了“政府主导、市场运作、企业协同、百姓参与、居民受益”的社会管理格局，推动绿色城乡统筹工作深入实施。临潼针对度假区内所有适龄新居民，以度假区内绿色生态产业、旅游服务业为主要载体，大力开展就业培训，提供园林绿化、保安城管、物业保洁、工程维修、服务员、司机等岗位，全方位、多工种、多业态、多岗位解决新居民就业问题。截至目前，已经累计投入培训费用1.5亿元以上，培训学员6000余人，解决1800余人就业。未来三年，度假区计划安排就业岗位8000个以上，全面实现“适龄劳动力培训率100%，户均一人就业率100%”的承诺。

　　在新型城市化过程中，农转非的原住居民的安置问题，是个带有普遍性的问题。

　　临潼度假区面临的另一道难题就是拆迁安置问题。

　　制定优惠的安置政策，是第一要务。坚持“阳光”政策，尊重民意，是土地征收安置工作之本。临潼坚持站在百姓角度想问题，在遵守相关政策同时，把征收安置的全部流程与环节在阳光下“晾晒”，使得百姓对征收安置机构及人员组成、土地征收的操作流程这些具体信息做到了心中有数。在土地征收流程方面，则运用了民意调查、比例分析等手段，如果同意征收的民意达到预定比例，则开始签订协议、划定红线、发布公告、组织实施；如果同意征收的民意未达到预定比例，则停止征收计划。通过这种措施，临潼尊重了百姓意愿，建立了互信机制。这种信任来自两方面：一是老百姓发现土地征收并不是政府单方面说了算，而是要与自己平等协商谈判；二是对已经完成的征收安置补偿项目起了良好的示范效应，进一步推动了度假区城乡统筹工作的有效开展。

　　在土地及房屋征收过程中，临潼度假区及临潼区政府坚持以让农民安居乐业、生活有保障为前提，从群众最关心的征地、房屋补偿、安置和搬迁后的生活保障出发，制定了优厚的安置政策。临潼国家度假区坚持安置先行，为了让搬迁居民住得舒适，坚持生态工程与居民社区建设同时进行，先期筹措资金18亿元，启动建设骊山新家园、芷阳新苑、胡王社区三大新居民社区，三年来累计建成面积30万平方米，目前已回迁群众1000余户。新社区功能完备，均按照现代示范居住小区的标准进行规划和建设，社区内建设有超市、医院、幼儿园、中心小学、文化娱乐设施，水电气等配套设施完善，并设有专门的物业公司管理社区，可以全方位满足居民的日常生活、子女教育及文化生活需求，配置水准处于西安市领先水平。预计三个大型社区建成后，总建筑面积达150万平方米，可安置新居民约15000户，5万余人。

　　临潼度假区在开发中，以促进就业为第一目标，在“农转居”的新居民中，着力培训培养从事绿色产业和服务业的庞大就业人群，以就业促进新居民生产生活方式的转变。

　　同时，启动社会保障工作，一次性全额缴纳到位。2010年以来筹资2.7亿元，集中为6000余名即将“农转居”的新居民全额缴纳了养老保险，不仅为这些群众解决了后顾之忧，也坚定了他们支持绿色城乡统筹，支持度假区建设的决心和信心。

　　经过三年探索，临潼度假区组建了以城乡统筹办公室为基础，以绿色就业公司等为产业支撑，以小额贷款机构为资金支持的“六位一体”投资管理运营服务机构，形成了城乡统筹的主导力量。立足城乡一体化、服务均等化思路，构建起了“业有所就、技有所授、医有所保、老有所养、居为所有、富为所创”的城乡统筹发展体系。

　　总之，临潼绿色城乡统筹模式的成功实践，说明只要对农民保持必需的尊重，对农业保持必需的敬畏，对农村保持必需的厚爱，就能收获发展的成果。要问临潼的样本意义新在哪里？新就新在用扎实的步子，?出了一条当地村民生活城镇化、产业发展市场化、农村生态田园化的新路子。

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编辑：尹盼秋