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检察权运行保障机制完善措施研究

侯智 //www.auribault.com 2014-02-27 来源：天津日报

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　　为保障检察权的合法、合理行使，应当探索构筑各种有效机制，排除不当干预。我国宪法已规定了我国检察机关的权力和地位，但由于缺乏足够的运行保障机制，使得检察权运行受制于众多因素，导致检察监督未取得预期效果。目前，检察权运行保障存在诸如检察权范围狭窄导致监督空白、检察监督软弱无力、检察机关地方化、检察体制行政化、检察官保障制度不健全等问题。针对这些问题，应该以检察权的定位为基础，从保障检察经费、改革检察人事管理、改革检察机关内部管理、强化检察监督等方面，对检察权的运行保障机制进行完善。

　　改革检察机关经费管理机制

　　随着检察工作的不断发展，检察经费对检察权运行的重要性愈发凸显。检察机关经费不足，已成了妨碍检察权依法运行的重要乃至主要因素，各级检察机关是国家的法律监督机关，但是，目前检察机关的人财物主要受制于地方，来自上级检察机关的拨款仅占极少部分，且具有很大的不确定性。检察活动易受地方保护主义的干扰，不利于检察机关依法独立公正地行使检察权。“如有的地方政府通过控制经费来控制检察机关的业务工作，有些地方政府因检察机关秉公办案影响了地方的利益，就无故拖欠检察机关的业务经费，还有些地方政府无视检察机关的特点，将其与行政机关一样采用地方经费包干，甚至给司法机关下创收指标。至于经济不发达地区的政府财政部门，则根本无力保障检察机关所需经费。”因此，需要从检察经费来源上解决制约检察权运行的问题，改革完善现有经费保障机制的基础上，建立与检察权运行相适应的检察经费保障机制，逐步减少检察机关对同级财政的依赖。我国是单一制国家，司法职权是中央事权。考虑到我国将长期处于社会主义初级阶段的基本国情，将司法机关的人财物完全由中央统一管理，尚有一定困难。应该本着循序渐进的原则，逐步改革司法管理体制，先将省以下人民检察院人财物由省一级统一管理。地方各级人民检察院和专门人民检察院的经费由省级财政统筹，中央财政保障部分经费。该机制符合中央关于深化司法体制改革的精神，有利于克服地方保护主义的影响，促进公正执法。同时，合理的管理和使用检察经费，健全检察机关内部财务管理办法，建立检察经费保障基础数据库，严格执行各项经费开支范围和标准，切实加强对重大经费开支、政府采购、重大工程建设项目的监督，坚决严肃查处违反财经纪律的行为。

　　建立符合职业特点的检察人员管理制度

　　对检察机关的人事管理直接影响检察权是否能够依法正确运行。长期以来我国检察人事管理紧紧依附在党政干部人事管理体制上，目前地方党政机关和人大掌握着检察官行政级别和法律职务的任命权，检察官的"地方化色彩"较为浓厚。因此，有必要对现行检察机关人事管理体制进行改革和完善。

　　一是推进检察人员分类管理改革。突出检察官的办案主体地位，按照检察机关的职能需要和各类人员的岗位特点，健全有别于普通公务员的检察官专业职务（或技术职称）序列，健全书记员、专业技术人员等司法辅助人员的管理制度，制定检察辅助人员的职数比例等配套措施，进一步提升检察队伍职业化水平。

　　二是完善检察官选任招录制度。建立初任检察官统一招录、集中培训、基层任职、有序流动、逐级遴选的机制。建立预备检察官训练制度，将完成预备检察官职业训练并考核合格作为检察官的法定任职条件。建立选拔律师、法律学者等专业法律人才担任检察官的制度机制。针对不同级别检察院的检察官，设置不同的任职条件，实行检察官逐级遴选制度。建立与检察官职业相适应的晋升和退休制度，确保检察官只要身体和能力许可，其晋升和退休不受年龄限制。

　　三是完善检察官任免、惩戒制度。建立科学合理、客观公正的业绩评价体系和考核晋升机制。人民检察院成立吸收社会有关人员参与的检察官选任委员会、惩戒委员会，制定公开、公正的选任、惩戒程序，确保政治素质高、职业操守好、业务能力强的优秀法律人才进入检察官队伍，检察官一旦被任命，其级别的升降应按照其工作能力、办案质量等进行考核，降低其他方面的影响因素。明确错案责任追究机制和激励机制，使检察官全身心投入到执法办案之中。同时要确保检察官的违法违纪行为及时得到应有惩戒。

　　四是强化检察官的职业保障制度。从职业特点看，检察官既要精通法律专业知识，又要有一定的工作经验和社会阅历，只有通过国家司法资格考试和公务员考试，并从事一段时间的法律工作，才能被任命；从职业风险看，当前我国正处于社会矛盾凸显期，矛盾的对抗性、敏感性增强，检察人员的职业风险增大。现有的检察人员保障制度没有体现其职业特点和职业风险，不利于推动检察队伍的专业化、职业化、正规化建设。按照责权利相统一的原则，在严格检察人员任职条件，强化检察人员办案责任的同时，尽快建立和完善与检察官职责相适应的待遇、职务、身份等职业保障机制。

　　强化检察机关内部资源整合

　　检察权中的侦查、侦查监督、公诉等权力由检察机关内部各部门分别行使，现行检察机关内设机构基本满足检察权运行的需要，但也存在着权限边缘划分不准确的问题。改革检察机关内部管理的重点和关键在于明确各业务部门之间的权力配置，改革的方向和目标应该是，将具有相同法律属性和运行机理的各项具体权能划分为若干板块，每个板块对应一个部门，确保各部门所配置的检察职权既相互衔接、互为补充，又能够实现检察业务工作的有序流转。检察机关的内部机构总体上可分为决策机构、业务机构和综合管理机构。检察权的各项职能主要集中在业务机构，因此改革的重点应当是对现有的业务机构实行重组。1.整合反贪污贿赂部门、渎职侵权检察部门、职务犯罪预防部门的职能，成立职务犯罪侦查局，负责贪污贿赂案件、渎职侵权案件的侦查，结合办理的职务犯罪案件，开展职务犯罪的预防。2.借鉴各地成立的未成年犯罪检察部门的经验，将侦查监督部门和公诉部门合并，成立刑事犯罪检察部门，并将侦查监督和审判监督职能剥离出来，只保留审查逮捕和起诉的职能，实现捕诉一体化。3.成立新的刑事诉讼监督部门，将原侦查监督、起诉和监所部门的监督职能统一起来，对刑事诉讼的全过程进行监督，可在其下设三个部门分别执行侦查、审判和刑罚执行监督的职能。4.将现行的民事行政检察部门一分为二，成立民事审判监督部门和行政检察部门，民事审判监督部门负责对民事审判的监督；行政检察部门则担负对行政诉讼的监督职能。

　　保障检察权的监督实效

　　宪法赋予检察机关法律监督权力。刑事诉讼法进一步明确了法律监督权的种类、范围。但是在司法实践中，检察机关的检察建议权和纠正违法通知权并无法律强制力作保障，检察建议和纠正违法通知书的执行完全靠被监督机关的自觉，因此，加强检察建议权的执行力度，赋予检察机关适当的司法审查启动权是保障检察权运行的必要条件。一方面，强化检察建议权。检察建议是检察机关在办理刑事案件时，针对案件相关单位存在的制度漏洞或犯罪隐患提出的具有检察机关执法权威的法律文书，或者对公安机关在办案中存在的违法行为提出的纠正违法通知书，或是在向法院提起公诉时就起诉书指控的事实和情节提出的具有检察机关司法权威的量刑建议书。提出检察建议是检察机关履行法律监督职能的重要措施和手段，但当前检察建议权的行使，存在不被建议机关重视、执行的情况。应当在立法上进一步完善检察建议权，赋予检察机关对违背检察建议权的行为进行惩罚的权力，以保障检察建议权的顺利运行，充分发挥检察机关的法律监督职能。另一方面，赋予司法审查启动权。司法审查制度，其本质是根据宪法原则和法律规定，通过中立的司法机构，对立法、行政活动进行审查裁决，以达到制约公权力和保障人权之目的。检察机关的司法审查权力主要是集中在刑事审前的程序中，可分为人身保全措施的司法审查权力和证据保全措施的司法审查权力。此外，检察机关对自侦案件也具有司法审查的权力，如上级检察机关对下级具有自侦案件采取强制措施等的批准。赋予检察机关启动司法审查的权力，是检察机关履行法律监督职能的保障，有助于确保检察权的良好运行，有效地打击犯罪和维护社会和谐。

　　（作者系东丽区人民检察院检察长）

编辑：尹盼秋