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创新扶贫开发机制增强发展内生动力

赵克志 //www.auribault.com 2014-03-07 来源：人民日报

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　　就贵州来讲，全面深化改革，必须立足于贫困落后的主要矛盾和加快发展的根本任务。贵州88个县市区中，有50个国家扶贫开发工作重点县。能不能如期实现同步小康，扶贫攻坚是关键。党中央、国务院历来高度重视扶贫开发工作，投入巨大的人力、财力和物力，推进扶贫开发事业取得了举世公认的伟大成就。西部大开发13年来，中央财政对贵州转移支付高达10052亿元，其中“十二五”前三年5184亿元。目前发展条件相对较好、人口素质相对较高、扶贫难度相对较小地区的贫困人口已经陆续脱贫，剩下的都是难啃的“硬骨头”，受区域整体贫困与民族地区发展滞后并存、经济建设落后与生态环境脆弱并存、人口素质偏低与公共服务滞后并存“三重矛盾”的制约，越往后扶贫难度越大。这就要求我们适应扶贫对象、扶贫阶段、扶贫任务的新变化、新要求，坚持开发式扶贫方针，着力创新“五个机制”，切实增强“五个力量”，推动扶贫开发由“输血式”、“粗放式”、“被动式”、“分散式”扶贫向“造血式”、“精准式”、“参与式”、“整体式”转变，确保实现与全国同步全面建成小康社会。

　　创新产业扶贫开发机制，增强减贫脱贫的内生力量

　　发展是最大的扶贫。减贫脱贫，关键要有产业。随着基础设施和发展条件的改善，贫困地区农村到了实施大规模产业扶贫的阶段。

　　贵州是典型的喀斯特山地，立体气候明显，农产品种类多、品质好，但受气候、土地等条件制约，“礼品”、“贡品”多，商品、产品少，难成规模，没有效益，农民也富不起来。产业要发展，既要有比较优势，又要有规模效益。因此，我们一直致力于整合扶贫产业，培育能够带动面上贫困群众脱贫的大宗特色农产品。目前正在重点打造“十大扶贫产业”，其中蔬菜超过了1000万亩，茶叶600万亩，中药材300万亩。为了推动扶贫产业的整合，我们改变以往扶贫资金“撒胡椒面”的分配方法，把资源整合起来向重点产业集中，明确70%以上专项扶贫资金用于产业扶贫，去年省财政投入2.54亿元建设了16个扶贫产业示范园区。大力发展农民专业合作组织，推广“合作社+基地+农户”经营模式，流转土地建设产业基地，既推动了农业结构调整，实现规模经营，又通过土地租金和劳务报酬，提高贫困群众的收入。

　　实现贫困群众脱贫致富，不仅需要农业产业的带动，还需要工业产业提供就业岗位来拉动。在县域经济中，最能够促进农民脱贫致富的工业产业一个是农产品加工业、一个是劳动密集型加工制造业。我们围绕提高工业经济、城镇化率、民营经济、县域经济“四个比重”，以“五个100工程”为抓手，建设了一批产业园区和标准厂房，引进了一批企业入驻，去年引进省外到位资金超过5000亿元。过去两年，我省贫困人口减少392万，很大程度上得益于园区提供了有效就业。去年全省城镇新增就业55万人，园区就直接创造了22万。

　　创新城乡互动发展机制，增强减贫脱贫的拉动力量

　　富裕农民，必须减少农民。这句话，对于人地矛盾十分突出的贵州来讲，意义更为重大。

　　通过城镇化拉动减贫脱贫，当前面临的一个突出问题是如何实现农村人口向城镇的有序流动。在贵州，不仅户籍制度制约了农民向市民的转变，而且由于目前农民享受的优惠政策多，城市的相关保障又跟不上，城市生活的不可预期使一些农民不愿意转变为市民；另外，农民向城镇转移后，给所在城市公共服务供给带来了一定压力，影响了转入城市的积极性。针对这些问题，我们以全省630万进城务工人员为重点，深化户籍制度改革，取消农业户口和非农业户口的性质划分，全省除贵阳逐步放开外，其他城市全面放开落户限制。对于进城落户农民，全面纳入城镇住房和社会保障体系，同时允许他们在一定时间内保留在农村的权益和“两栖”生活方式。

　　实践证明，发展特色小城镇，是推动农民就近转移的一个有效办法。我们规划建设了100个示范小城镇，带动建设一批产业型、旅游型、移民型、商贸型特色小城镇。到2017年每个县市都将建成3—5个特色小城镇，全省可新增城镇人口120万，带动城镇化水平提高3个百分点。我们把扶贫生态移民搬迁与小城镇建设结合起来，计划再用两个五年时间把48万户、204万农村贫困人口搬到城镇和园区，目前已搬了25万人，整个工程可以提高城镇化水平5个百分点。实行政府集中规划提供宅基地模式，结合农村危房改造，引导群众集中建房，既减少对耕地的占用，又可以形成新的农村居住社区，减少公共设施配套的成本，有条件的地方还可以逐步发展成为小城镇。

　　推动城镇化，还要解决区域空间布局不合理的问题。我省最小的县只有11万人，城镇人口不到3万。乡镇和村布局也很分散，既为改善贫困地区生产生活条件带来了很大困难，又严重影响了城镇的发展。随着交通、通讯等基础设施不断完善和工业化、城镇化加快推进，推动区域空间优化调整不但紧迫，也具备了条件。为此，我们将重点依托产业园区、公路沿线、集贸市场等开展乡镇撤并，加快农村人口集聚、促进农村加快发展。适应乡镇撤并需要，实行小学适当向中心乡镇集中、中学适当向县城集中，通过集中资源提升农村公共服务的质量和水平。

　　创新基础设施建设机制，增强减贫脱贫的支撑力量

　　以交通、水利为重点的基础设施建设，对全省和贫困地区都是一项长期的战略任务。

　　通过不懈努力，我省高速公路和铁路建设取得了突破性进展。到2014年，全省高速公路通车里程将达4000公里，2015年可以实现县县通高速；铁路通车里程2825公里，其中高速铁路641公里。与此同时，我们切实推动基础设施向县以下延伸，去年全省实现了乡乡通油路、村村通公路，“十二五”期间将新建74328公里农村公路，并注意优化农村公路网，实现与骨干路网、城镇园区的联通互动。大力实施农村人畜饮水安全工程，到2016年将全面解决目前1415万人饮水安全问题。按照“渠道不变、管理不乱、各负其责、各记其功”的原则，以县为单位进行资金整合，并通过多种途径拓展融资渠道，为农村基础设施建设提供资金保证。

　　围绕建设生活宜居、环境优美、设施完善的美丽乡村，大力实施“四在农家·美丽乡村”基础设施建设六项行动计划，力争用5年时间，投入1500亿元，建设小康路、小康水、小康房、小康电、小康讯、小康寨，加快改善农村生产生活条件。着力完善一事一议财政奖补机制，加大政府投入和补助力度，在群众自愿、民主决策的前提下，引导农民对直接受益的基础设施投工投劳，发动群众自建、自用、自管，形成合理的水价、电价形成机制，有效降低农村群众的生产生活成本。

　　创新公共服务供给机制，增强减贫脱贫的保障力量

　　完善基本公共服务制度，是解决贫困群众基本生活、防止返贫的基本途径，是政府应该承担的兜底责任。

　　推进扶贫攻坚，解决好就业问题非常关键。我们把扶贫攻坚的切入点和突破口放在扩大就业上，把促进贫困家庭就业放在重要位置，加强公共就业服务网络建设，加大就业援助力度，努力创造平等就业机会。整合部门培训资金，实行定点培训、订单培训，实现“培训一人、转移一人、就业一人、脱贫一户”。实施“3个15万元”政策，通过财政补贴15万元、税收奖励15万元、担保融资15万元，大力发展小微型企业，努力实现以创业带动就业。

　　把贫困地区孩子培养出来，是拔穷根的治本之策。近年我们启动了教育“四项突破”工程和“9+3”计划，力争用3—5年时间基本普及15年基础教育，力争再用“两个五年”的时间把教育搞上去。在推进9年义务教育均衡发展的同时，加快发展学前3年和中职3年教育，2013年全省新建、改扩建400所乡镇、街道公办幼儿园，开工建设了106所中职学校，加快普及15年基础教育。大力实施农村学生营养餐计划，以县为单位实现了全覆盖，惠及全省连片特困地区347万农村中小学生。实行免费中职教育，推广“产业园区+标准厂房+职业教育”模式，引导“学校建到园区、车间搬到教室、专业围绕产业、学生就近就业”。加强农村师资队伍建设，三年招聘7.8万名教师，建设农村教师周转房、公租房，改善乡村教师的生活工作条件。

　　按照扶贫开发与农村低保制度有效衔接的要求，坚持应保尽保、应扶尽扶，突出四个“重点保”，形成“生存靠低保、发展靠扶贫”的工作机制。一是重点保没有劳动能力的人，对150万鳏寡孤独、老弱病残人员实行长期供养。二是重点保老人，完善新型农村养老保障制度，对农村缴费困难人员实行财政全额或部分缴费补贴。三是重点保病人，完善新型农村合作医疗制度，防止因病返贫。四是重点保计生户，实行扶贫、低保政策优惠制度，形成优先帮扶的利益导向机制。

　　创新扶贫开发工作机制，增强减贫脱贫的领导力量

　　推进扶贫开发工作，加强领导是关键。扶贫领导强的地方，工作就实，脱贫就快。

　　考核是“指挥棒”。我们将改革扶贫考核评价机制，对贫困地区重点考核扶贫开发成效，引导贫困地区干部真正集中精力抓扶贫。坚持领导干部定点帮扶，一定3年，不脱贫，不脱钩。探索“摘帽不摘政策”激励机制，对减贫成效明显县乡给予奖励，对提前“摘帽”的县乡，保留原有扶持政策，从“摘帽”当年起到2018年，每年另外奖励县1000万元、奖励乡镇100万元。

　　建立精准扶贫工作机制，是新阶段扶贫工作的新要求。我们将坚持动态监测管理，对每个贫困村、贫困户建档立卡，做到对象精准、规划精准、资金项目精准、脱贫措施精准和组织领导精准。把扶贫资源瞄准真正需要帮助的贫困群众，切实做到结对帮扶、产业扶持、教育培训、农村危房改造、扶贫生态移民、基础设施“六个到村到户”。

　　搞好扶贫开发，特别重要的一点是推动工作重心下移。目前，我们正在探索建立从优秀村干部、优秀驻村干部、优秀大学生村官中选拔乡镇干部的机制，着力建强乡镇党委书记、村支部书记和农村致富带头人“三支队伍”。定期表彰奖励20%的先进村支部书记，从县乡干部、优秀大学生村官中选派村支书整治调整20%的后进村。坚持自带行李、成队建制、工作在村、帮扶到户，在过去3万干部驻村的基础上，今年派出5万干部组建11000多个工作队，对全省贫困村实行全覆盖。

　　扶贫开发事业，需要我们自身的努力，也需要国家和外部力量的支持。目前，有31个中央单位、8个东部发达城市对口帮扶我省，这是中央对我省的特殊关怀，体现了8个城市的高度政治意识、大局意识和责任意识。我们希望在对口支援的基础上，推进实施更多互利共赢的合作。一是促进干部挂职互派，把东部干部“请进来”，让贫困地区干部“走出去”，形成“追撵机制”和“鲶鱼效应”，从学着干、跟着干，最后变成自己干。二是促进产业合作共赢，共建园区，加快产业转移承接，实现优势互补。上海对口帮扶遵义，将规划共建“漕河泾新兴技术开发区分区”，帮助遵义提升产业发展水平。三是促进科技人才交流，为贫困地区培养一批教师、医生等专业技术人才，帮助贫困地区发展职业技术教育。

　　（作者系中共贵州省委书记）

编辑：尹盼秋