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法治政府建设的进展与挑战

——北京加快法治政府建设的调查分析

中共北京市委党校北京市政府法治研究中心 //www.auribault.com 2014-03-25 来源：北京日报

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　　按照全面建成小康社会的战略部署，党的十八大报告提出了到2020年基本建成法治政府的奋斗目标。那么当前法治政府建设的现状如何？面临哪些挑战？我们以北京市为例进行了调查与分析。

　　法治政府建设的七大进展

　　2013年，北京加大了依法行政工作力度，加快了建设法治政府的步伐，在以下七个方面取得了明显的进展：

　　进展一：以深化行政审批制度改革为突破口，不断转变政府职能，改善服务方式。2013年，全市对保留的行政审批事项分两批再次取消和下放359项，其中取消163项、下放196项。市级审批事项由1562项减少至940项，减少了39.8%。投资项目审批流程经过优化后，建设项目审批环节由80多个减少为50多个，审批时限也从300多个工作日平均压缩到109个工作日。为方便群众办事，北京市加快了电子政务建设，扩大政府网上办公的范围，使网上办公成为公众办事的重要手段。“平安北京”“北京发布”被评为2013年度中国最具影响力的政务微博，架起了政府与市民沟通的桥梁。

　　进展二：改进政府立法工作方法，扩大公众参与程度。在立法中，注重完善公众参与政府立法的制度和机制，保障人民群众对立法决策的知情权和参与权。在制定2014年年度立法计划前向社会公开征求立法建议。按照立法工作者、实际工作者和专家学者三结合的立法工作要求，2013年共召开了12次法律专家工作组会议，对3项地方性法规草案和9项政府规章草案进行了法律审核。

　　进展三：提高规范性文件审查质量，确保重大行政决策的合法性。2013年全年对262件市政府重大行政决策和报市政府备案的443件行政规范性文件进行了合法性审查。在审查中，对于关注度高、争议较大的热点和难点事项，通过召开法律专家会加强法律论证。如交通委拟定的规范指导全市小客车合乘出行的相关意见，涉及面广，起草部门又要解决与非法运营相区别的问题，针对如何进行制度构建召开了专家论证会议。

　　进展四：完善行政执法体制，规范行政执法行为。整合原食品办、药监、质监、工商等部门的食品药品监管职责，组建新的食品药品监管机构，实行垂直管理体制，筑就食品药品安全的天网。在行政执法体制改革中建立了城市管理综合行政执法监管的运行体系和工作机制。行政执法涉及的职能部门多，客观上需要建立一种综合、直观的执法平台，统筹掌握各级行政执法部门的执法职权及履职情况。2013年1月北京市“两会”期间，市政府工作报告提出要“构建行政执法信息服务平台，加强和改进行政执法”。10月,全市统一的行政执法信息服务平台项目建设工作正式启动。

　　进展五：推进行政复议制度改革，充分发挥行政复议在化解行政纠纷中的作用。2013年全市各级行政复议机关共收到行政复议申请4968件，受理立案4165件，结案3619件，同比分别增长38.5%、51.3%、37.3%。行政复议案件呈现出以下特点：一是新类型案件不断涌现，审查难度提高；二是群体性案件占有一定比重、涉及面广；三是政府信息公开类案件数量激增，占全部案件数的34.5%；四是案件成因复杂，处理难度大，如一些政府信息公开案件以大规模“串案”形式出现，看似简单，其背后主要由征地、拆迁、“绿隔”等问题引发，涉及利益主体多、矛盾纠纷复杂；五是涉及行政决策、要求行政履责、行政监管的案件相对较多，这表现出管理相对人对行政机关履责是否科学合法、监管是否到位有着更高的期盼。过去几年在市政府行政复议委员会试点工作的基础上，成立了第三届北京市政府行政复议委员会，首次尝试邀请申请人参加案审会，进一步增强了案件审议的透明度，提升了公信力。

　　进展六：积极出庭应诉，主动接受司法监督。随着法治建设的发展，行政相对人通过诉讼维护权益的需求不断增长，2013年全市法院审结行政案件10264件，同比上升9.3%。被诉行政机关积极配合法院的审理，在法院的建议下主动完善行政行为，也使行政相对人正确认识权利义务，实质性化解行政纠纷，行政案件撤诉率达36.2%。

　　进展七：加强依法行政培训，不断提高领导干部和公务员运用法治思维和法治方式解决问题的能力。6月份，北京市依法行政法制宣传教育基地授牌暨依法行政讲师团成立，北京市三级法院建成19个依法行政法制宣传教育基地，40余名法官受聘成为讲师团成员；“北京司法大讲堂”活动在6、7月进入“法治北京”阶段，各区县司法局、各街道（乡镇）司法所共举办“学法用法、依法行政”培训107场，18749名领导干部、公务员以及新换届的农村两委班子参加了依法行政培训课程；11月19日下午，市政府召开常务会议前，请中国政法大学马怀德教授就“运用法治思维和法治方式推进行政体制改革”进行了专题讲座，政府常务会议前学法成为制度。

　　法治政府建设中存在的问题

　　从调查研究得到的情况来看，北京市法治政府建设还存在如下问题需要解决。

　　1.重大行政决策的程序立法滞后，行政决策的民主化、科学化程度有待于进一步提高。2011年北京市人民政府《关于加强法治政府建设的实施意见》提出，要研究制定重大行政决策程序性规定，完善重大决策听证制度。时至今日，北京市重大行政决策程序性法规仍没能出台，以致哪些决策应当听证、听证代表如何遴选、听证意见采纳与否，缺乏明确的规定，重大决策听取意见的主观随意性较强。

　　2.行政不作为、乱作为的现象还时有发生。政府职能转变还不到位，重审批、轻监管现象仍然存在。背街小巷、城乡结合部环境治理滞后，小广告、露天烧烤、“黑车”等痼疾顽症久治不愈，生产安全、食品药品安全、公共安全领域还存在不少问题。还习惯于突击式、运动式的执法方式，一旦出现火灾等严重安全事故，就重点整治，而实际上这种安全隐患早已存在。

　　3.行政执法程序还不够规范，程序瑕疵成为违法性的主要表现。从行政处罚案卷评查发现的952处问题看，行政执法部门向当事人制发的法律文书问题占40%；行政执法部门制作和收集的证据问题占25%，导致行政处罚案件面临着较大的败诉风险。从北京市各级法院审理的行政案件判决政府败诉的原因看，主要是由于违反程序所致。

　　4.信息公开程度与人民群众的期望还有一定的距离。从申请行政复议和提起行政诉讼的案件看，信息公开类较多。申请人申请公开政府信息，公开义务机关有的以各种理由搪塞，有的借口申请人不符合申请条件而拒绝。目前政府主动公布的业务动态类信息占信息总量的90%以上，海量的信息包括了大量的新闻类、工作活动类信息，造成政府信息与媒体信息的混同。

　　法治政府建设的挑战和展望

　　北京作为一个拥有2000多万人口的特大型城市，而且正处于转型发展的攻坚时期，各项工作任务纷繁复杂、千头万绪，面临着各方面的挑战：北京市控制人口规模与公民的平等权、就业权、居住权之间的平衡；治理交通拥堵与公民财产权、出行权的保护；治理大气污染首都难以单打独斗的问题；人民群众日益增长的物质文化生活需要与公共资源严重短缺的矛盾；中央对首都的社会稳定提出了更严格的标准和要求。要维护城市安全有序运行、实现社会和谐稳定、推动城市可持续发展，最根本的保障就是法治。

　　1.加强顶层设计，研究制定加快法治政府建设实施规划。下一步要按照法治国家、法治政府、法治社会一体建设和推进法治北京建设的新要求，围绕2020年基本建成法治政府的目标，紧密结合北京市实际，组织好依法行政领导小组成员单位共同研究制定加快本市法治政府建设的实施规划，统筹部署法治政府建设的各项任务和措施，明确2020年前加快建设法治政府的阶段目标、主要路径、重点任务和具体措施。

　　2.继续深化行政审批制度改革，政府职能转变逐步到位。要最大限度地减少政府对微观事务的管理，加强公共服务、市场监管、社会管理、环境保护职责，继续取消、下放审批事项。特别是需要取消和下放一批含金量高、关注度高的行政审批事项，清理非行政许可项目，规范保留的审批事项。加快建设市级政务服务中心，创新审批服务机制，提高审批效率。

　　3.制度建设服务于城市治理的需要，推动民主立法、民主决策。下一步立法工作，要把重点放在推动轨道交通安全、建筑工程质量、环境秩序、人口管理等涉及民生的方面。要建立和完善重大行政决策的立法和程序，凡是涉及重大公共利益、人民群众切身利益的决策事项，都要向社会公开征求意见或举行听证会。

　　4.建立政府与社会共治的城市治理体系，充分发挥社会组织在社会治理中的作用。政府通过行政奖励、行政指导、行政合同等新的行政行为方式履行行政职能，鼓励和支持社会各方面参与社会治理。按照“宽审批、重扶持、严监管”的思路，改革社会组织登记、培育和监督制度，推进政社分开、政事分开，通过购买服务实现社会管理和公共服务的有关政府职能向社会组织转移。

　　5.打造阳光政府。进一步深化政务信息公开，推行权力清单制度，依法公开权力运行流程，推行公共服务办事公开制度，方便群众了解政府工作、监督政府工作。改进政府网站的设计，对主动公开的政府信息归纳整理，及时更新，提供强大的检索功能，便于公众查找，充分利用科技实现为民服务的理念。提升行政机关依申请公开受理、办理和答复服务水平,对符合主动公开条件的申请量大的政府信息，随时转为主动公开。

　　（本文为《北京市法治政府发展报告（2013）》研究成果。执笔人：金国坤）

　　延伸阅读

　　十八大对法治政府建设

　　提出的新任务

　　政府职能方面，要求继续深入推进政企分开、政事分开，同时增加了政资分开和政社分开。

　　立法方面，提出了“科学立法”，并提出了三个方面的具体要求，即完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法途径。

　　行政执法方面，提出了推进依法行政，做到严格规范公正文明执法。

　　行政决策机制方面，提出了科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，建立决策问责和纠错制度。

　　政务公开方面，提出了推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度。

　　依法行政观念方面，提出要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。

编辑：尹盼秋