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从行政措施走向制度设计

——关于完善江苏粮食安全制度设计的建议

//www.auribault.com 2014-03-25 来源：新华日报

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　　● 调查与研究

　　中央农村工作会议和省委农村工作会议期间，《农民日报》重点报道了江苏重视粮食生产的情况和经验，受到了中央领导和全国各地的好评。在全省农村工作会议上，罗志军书记提出“江苏是工业大省，也是农业大省；是粮食生产大省，也是消费大省，在确保国家粮食安全上肩负重要责任”。李学勇省长强调：“贯彻国家粮食安全战略”，“为保障国家粮食安全作出积极贡献。”

　　中央和省领导的高度重视和新的期望，提出了一个深沉的话题，即江苏今后如何进一步为国家粮食安全作出贡献。中央一号文件提出“在有条件的地方开展按实际粮食播种面积或产量对生产者补贴试点，提高补贴精准性、指向性”的要求，这个要求实质上是中国粮食安全宏观调控的一个重大的话题。为此，本文特提出完善江苏粮食安全制度设计的初步思考和有关建议。

　　一、认真研究和借鉴发达国家粮食安全制度设计的宝贵经验

　　市场经济高度发达的西方国家，经过长期反复已形成一些控制程度不同、风格各异的粮食安全制度设计类型。一是以总量控制和收入支持为特色的制度设计类型。主要特点是通过对粮农的收入支持来保护农民种粮积极性，通过限定种植面积来控制粮食总产出及财政负担。二是以高保护为特色的制度设计类型。主要特点是对国内的高收购价保护和对国外进口的严控制政策。三是以国家收购为主的制度设计类型。主要特点是国家垄断粮食购销市场。研究一些国家的粮食安全制度设计，主要为了寻求适合我国国情的粮食发展政策制度模式。加拿大和澳大利亚等由国家垄断收购的模式，不符合我国的国情，不符合市场农业的发展要求。欧盟、日本等的高保护模式是世贸组织所不允许的，中国已没有采用的条件，2000年以来其粮食政策也在向直接补贴的方式过渡，而且高价保护政策带来的负担也是财力所难以承受的。有一些国家，根据国内需求和出口形势确定粮食总量，实施配额生产，对配额范围之内生产的粮食实施定额补贴，从而在尊重和发挥市场机制的作用下实现粮食生产的计划控制和种粮收入的合理保证。我们将这类做法概括为“配额生产、定额补贴”。从长远看，这可能是我们建立粮食发展长效机制的有效方式。

　　二、认真总结和提炼江苏地区粮食生产的有效实践

　　我省在工业化、城镇化快速发展的情况下，多年来能够稳定粮食生产，关键在于历届省委、省政府对粮食生产的高度重视以及一系列强有力的行政手段，如我省提出的“一个保护、三个确保”，“一免四补”等具体政策措施。“一个保护、三个确保”即保护6423万亩基本农田，确保全省粮食种植面积8000万亩左右、确保水稻面积3300万亩、确保实现口粮本省自给的粮食安全目标。“一个保护、三个确保”，实际上相当于地区粮食总量调控的“生产配额”。“一免四补”，即全省免征农业税，同时实行粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴和农药、化肥等生产资料补贴，这些也已经极具“定额补贴”的味道。我省这些行政措施的要求，在市、县层面上都得到很好的贯彻落实，确保了江苏粮食的安全生产，为国家粮食安全作出了贡献，更使我省在改革开放后的四次粮食波动中（1985、1988、1999、2003年），任凭风浪起，稳坐钓鱼台。现代农业发展到今天，特别是十八届三中全会提出的改革任务，我们现在的使命就是要把粮食生产从行政措施的层面，推进到制度设计的层面，进一步率先为国家粮食安全作出积极贡献。

　　三、粮食安全要从行政措施逐步走向制度设计

　　江苏提出的“一个保护、三个确保”、“一免四补”，是行政措施，同时也是“配额生产、定额补贴”的雏形。今后我们要把这种措施科学地转变为顶层制度设计，即把现在的这种地区配额逐步落实到新型农业经营主体（专业大户、家庭农场、合作社、经营企业）和农户的配额，然后根据配额实施补贴，这样才能有效的落实中央一号文件提出的“按实际粮食播种面积或产量对生产者补贴”，也才能真正的提高“补贴精准性、指向性”。

　　国外实施生产配额的国家基本上都是采取配额到家庭农场和农户，然后根据配额实施补贴。关于“配额生产、定额补贴”，关键在三个环节：一是配额生产，通过定额补贴和保护价收购的利益驱动，吸引农户签订合同，自愿参与政府配额，将水稻、小麦等主粮的阶段性必保面积稳定下来，并努力推进优势粮食产业带的建设。与发达国家以控制面积为主的出发点不同，我们实施配额的主要目标是保证一定的粮食面积。二是收入保护，根据粮食生产成本和合理利润确定农民售粮的目标价格，对出售价格低于目标价格的配额内粮食给予直接补助，保护好农民种粮积极性。目前，主要是稳定和完善粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴、农药、化肥等生产资料补贴和价格补贴等措施。在国家财力许可的范围内逐步加大收入保护水平。三是储备和进出口调节，根据种粮成本、历年粮食价格水平和国际粮价变化趋势，确定最低保护价，在粮价低于最低保护价时，由国家粮食储备体系按保护价收购农民出售的粮食，并增加粮食出口；在市场粮价超过正常价格时适量抛售，并适度增加粮食进口，实现对粮食生产的反周期调控。

　　结语：在2004年国家改革开放后第四次粮食波动时，为有效避免粮食生产的大起大落和陷入多多少少的怪圈，本人提出了“配额生产、定额补贴”的粮食生产制度建议，全国50多家报刊杂志进行了登载，大家也比较赞成这个观点。但同时也觉得当时我们农户的种植规模偏小，不易配额。10年后的今天，随着新型农业经营主体的建设、土地的流转和适度规模经营（江苏农业适度规模经营面积比重64.9%）的扩大，直接配额到新型主体和农户已成可能和现实。实施这一制度的切入点，就是与新型农业经营主体和农户，直接签订粮食种植合同，然后国家根据实际粮食播种面积和产量对生产者补贴，通过数年磨合，使这一制度成熟、稳定，最后达到“补贴精准性、指向性”的目的。这样，也从根本上确保了国家粮食安全战略目标的有效实现。

　　（作者为江苏省人民政府参事、省农业经济学会会长）

编辑：尹盼秋