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科学把握民意与公共决策间的关系

汤景泰 //www.auribault.com 2014-04-22 来源：深圳特区报

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　　■ 汤景泰

　　近年来，随着各类新媒体的不断涌现，民意拥有了更多的表达渠道。公众积极就各类热点事件表达意见，对公共决策产生的影响日趋广泛和深入。但不容忽视的是，在一些地区和部门，公共决策与民意间的矛盾却不断出现。在个别地区，甚至还出现了因公共决策遭受民意否决而引发群体性事件。从2007 年厦门 PX 项目迁址事件、2009年番禺垃圾焚烧厂事件，到2012年的四川什邡事件、江苏启东事件、宁波PX事件，民意否决公共决策并最终促使政府放弃原来决策的事件一再发生。一方面，这体现出政府在公共决策中对民意的重视，是公共决策民主化进程中的进步；另一方面，其中也暴露出一些地方政府在风险决策中对民意的理解，以及如何将民意融入决策过程的具体路径上存在严重短板。因此，如何准确认识民意并科学把握民意与公共决策间的关系，成为一个亟待解决的课题。

　　民意与公共决策的关系

　　民意是指对于一个重要的公共议题，相当数目的一群公民主动发表透过理性思考后的看法。公共决策中倾听民意是实现科学决策的重要保证。对于高品质的政策而言，有几种信息是必需的。第一，管理者需要有关政策在其作用范围内运转状况的信息；第二，管理者需要有关公众偏好的信息；第三，管理者可能需要关于某个问题或者其解决方案的技术信息。无疑这三点都需要通过听取民意来实现。然而，从另一方面，民意在概念与实务中存在的矛盾与悖论，又决定了公共决策过程中不能仅仅只是听取民意。原因在于：尽管人们用自以为是的理性作出意见表达，却很可能事与愿违，民意中不一定包含真正的“理性”。从李普曼的角度，我们在脑中形成的印象会决定我们的意见和行为，可是这和客观事实经常有很大的差距，一则因为人们可能没有足够的时间去得到足够与事实有关的资讯，二则人们有很多先入为主的观念会影响其对事实的认知——尤其因为民意不一定是公民主动的意见表达，也有可能是被外在力量操纵或者建构；既然民意有多数民意、少数民意之分，表现为一种多元存在，那么在公共决策中对民意的落实必然有所选择，有所放弃。

　　公共决策的框架本身就预留了大量政府沟通民意的空间。其中根本源于公共决策的本质属性——决策客体针对公共事务和公共利益，这是它与其他政策最大的区别。公共决策的本质属性与其实现过程的系统化结构，共同决定公共决策中，政府与民意存在必然的博弈。具体而言，在政策的输入阶段，什么样的公共议题应该提上政策议程，政策转化阶段，如何进行方案拟订与筛选以确保政策实现公共利益的最大化，政策输出阶段，应最终敲定哪一种决策方案，以及对已进行的抉择进行后续评价和修正，都是政府与民意博弈的焦点。

　　通过对民意本身复杂性的辨析，及其在理论与实操两个层面的矛盾和悖论，我们可以说，民意与公共决策之间存在矛盾，但这种矛盾并非不可调和。为了实现公共利益的最大化以及取得不同利益主体之间的利益均衡，客观上要求政府在公共决策中做到与民意进行充分的对话沟通。这种平等的公开对话沟通，对于社会共识的形成极其重要。因为在公共空间中，社会成员通过各种各样的媒介或面对面交流去探讨共同关心的事件，并因而能就这些事件形成一种共识。所以尊重民意，将民意纳入公共决策整体进程，在决策过程中进行充分的民意沟通，是实现公共决策合理化、合法化的重要保障。因此，要实现成功的公共决策，政府关键需要在决策输入阶段放开决策议程设定，提供有效渠道与平台，让民众充分表达自身的利益诉求，凝聚共识，进而推动某一公共议题提上决策议程。在决策转化、输出阶段，政府重在对公共决策的质量要求上把好关。特别值得一提的是，与民意保持对话，并不意味着政府要将所有权利让渡给民意，而是更强调双方的平等互动。对于政府而言，应该为公民参与的整个程序作出安排，在政策质量规定方面发挥权威作用，并对问题结构界定提供权威性的解释。

　　民意沟通

　　民意沟通的具体内涵从实际操作的层面，可以分为听取民意与争取民意两个部分。梳理近年来民意否决公共决策的案例，当下一些地方政府公共决策最为公众诟病的地方在于：政府缺乏将民意纳入整个公共决策过程中的决策思维和实现路径。决策输入阶段民意缺席，公民知情权、参与权得不到保障，致使公共决策一开始就缺乏合法性与合理性。在决策转化、决策输出阶段，政府在已然遭受民意质疑的情况下，缺乏进一步争取民意支持的智慧和举措，致使政策的合理性、合法性没有得到必要的证明和维护，最终导致公共决策在质疑声中流产。

　　然而，当公共决策处于广泛质疑声中时，政府的决策思维往往又走向另一个极端——一味顺从民意，不争取民意，对政策的科学性、合理性不予充分解释和回应，直接草率停止决策。这种方式，表面上看起来是尊重民意，但其实是让决策成为民意的臣仆，视决策为儿戏。此外，只争取民意，不听取民意的做法在这一阶段也不少见。在公共决策遭受严重质疑之后，政府依旧抱着高高在上的姿态，一味宣传政策本身如何科学合理，试图说服民众接受决策，而不以开放的姿态与平台听取民意，在汇聚民智中完善决策方案，最终致使民意进一步反弹，进而导致公共决策流产。

　　要实现科学决策和民主决策，最重要的是转变政府公共决策的思维，始终坚持听取民意与争取民意同在的立场，并通过有效途径将听取民意与争取民意落到实处，以促进决策的顺利制定与实施。

　　同时需要注意到的是，在公共决策输入、转化和输出的不同阶段，听取民意与争取民意其实是一体两面，二者要始终贯穿于公共决策整个过程的始终。在公共决策输入阶段，政府要充分听取民意，以确定哪些公共问题该提上政策议程。这一过程，政府广泛收集民意信息并非是盲目行动，而是在有组织、有计划、对公共议题有基本预测、对公共利益方向有大致把握的基础上实施，本身暗含某种程度上争取民意的态度。在公共决策转化、输出阶段，是决策方案拟订、筛选、选择和完善的阶段。期间政府固然要针对政策的科学性、合理性与民众沟通，争取民意的理解和支持，同时仍需要保持开放的姿态和平台，持续听取民意，汇集民智，以促进决策方案不断完善。

　　总而言之，公共决策遭受民意质疑，不能总以决策的草率停止为结局。这种做法损害的不仅是政府形象和公信力，更是影响社会发展效率，损害公众利益。公共决策中如何进行充分的民意沟通，将听取民意、争取民意落实到实处，以促进公共决策的顺利实施，有待于政府及全体公民在社会实践中进一步努力探索。

　　（作者系暨南大学新闻与传播学院副教授、微媒体研究中心主任）

编辑：尹盼秋