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以制度创新落实生态保护红线

//www.auribault.com 2014-05-20 来源：南京日报

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　　■王建莲

　　建立红线区域管护制度

　　生态保护红线是指对于维护国家和区域生态安全及经济社会可持续发展具有重要战略意义、且必须实行严格保护的国土生态空间。这些空间区域具有重要的生态服务功能或者生态环境极敏感或脆弱，具体包括：江河源头区、重要水源涵养区、水土保持的重点预防保护区和重点监督区、江河洪水调蓄区、生物多样性丰富地区和其它具有重要生态服务功能的区域，以及易发生土壤侵蚀、荒漠化、泥石流、滑坡等自然灾害需要特别保护的区域。其内涵界定分为三方面：一是国家和区域生态安全的底线；二是人居环境与经济社会发展的基本生态保障线；三是重要物种资源与生态系统生存与发展的最小面积。因此，生态红线一旦划定，须实行严格保护与监管，维持其性质不变、功能不降、面积不减的属性特征。

　　科学划定生态红线是优化国土空间、推进生态文明建设的核心举措之一。建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。划定生态红线不是目的，最关键的是划定之后的管理要有严格的制度保障，预防和控制各种不合理的开发建设活动对生态功能的破坏，既有总量的保障，又需要建立监测网络或监测平台、分级管理的长效机制。

　　生态红线是“高压线”，必须实行最严格的制度、最严密的法治，才能守住生态红线，不能踩、不能碰，决不允许越雷池半步。红线区域内实行强力管控。第一，制定生态红线区域分级管理制度。划分一级管控区和二级管控区，一级管控区是生态红线的核心，实行最严格的管控措施，严禁一切开发建设；二级管控区以生态保护为重点，实施差别化的管控措施，严禁有损主导生态功能的开发建设活动，改变经济增长方式，走生态发展之路，区内可以发展生态农业、生态旅游等；第二，制定生态红线区域管理监督考核制度。明确人员、职责与任务，建立考核机制，保障好生态红线区的休养生息；第三，建立生态准入制度。将生态红线区保护要求纳入环保“三同时”体系，作为项目环保审批的先决条件，对与生态红线区保护要求冲突的项目实施“零容忍”。开展污染整治与生态修复专项行动，对于不符合要求的企业和行为进行清理，同时督促生态修复项目尽早、尽快、尽好完成。区域内逐步完善搬迁、关停、修复等措施；第四，强化部门协同监管。对于生态红线区内的违法违规行为，实施环境执法联动工作机制，包括环保、国土、水利等部门开展协作，银行、监察、公检法多部门联动，放大执法效应，一旦环境违法被发现，企业或被中止贷款，或被追究责任。

　　建立生态补偿转移支付制度

　　生态补偿机制是一项具有经济激励作用、基于“受益者付费和污染者付费”原则的环境经济政策。生态补偿制度设计要妥善处理好地区之间、流域之间、近期与远期、现实与未来需要的关系，制定平衡的环境生态补偿政策和平衡的城乡环境治理投资政策，充分发挥人们在处理人与自然关系中的主导作用，克服环境不公正带来的关怀、信任、和谐的缺失，弱化利益冲突和社会对立，确保不同社会主体都公正地享用良好的环境资源、维护环境资源权利和承担环境保护义务的统一性。对具有重要生态功能作用、提供重要生态产品的生态红线区域进行转移支付。生态补偿和红线面积挂钩，多划多补，少划少补。

　　转移支付制度遵循四条原则：一是统筹兼顾、突出重点。对一级管控区给予重点补助，对二级管控区给予适当补助；二是因地制宜、分类处理。对不同区域、不同级别、不同类型的生态红线区域，采取不同标准进行补助；三是公平公正、公开透明。选取客观因素进行公式化分配，转移支付计算办法和分配结果公开。四是奖补结合、强化约束。坚持“谁保护、谁受益”、“谁贡献大、谁得益多”的分配导向，加大财政投入力度，明确保护资金的财政拨款渠道，确保生态红线区域保护各项工作资金得到保障。

　　创新生态红线保护考核问责制度

　　取消对限制开发区域和生态脆弱地区生产总值考核，推行“绿色GDP”考核。

　　第一，编制自然资源资产负债表。把生态环境也看成是自然资产，带入到整个资产负债的体系里去量化评价，看原来有多少资源，消耗了多少，有没有超出极限。量化评估自然资源资产需要建立一套科学可行的计算方法，如果所在的区域内有大量需要保护的自然生态遗产，那这些部分可以量化核算进去；而在另一些地区资源匮乏，那对该资源的保护情况、可持续利用的情况也可以算进去。

　　第二，对领导干部实行自然资源资产离任审计。迫使领导干部进行决策时充分考虑生态因素，将一个领导任期开始前的家底和任期结束时的家底比较，看看为取得的经济成果付出的资源环境生态代价是什么。

　　第三，建立生态环境损害责任终身追究制。对规划和建设项目可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，后续还有跟踪监测，终身负责真正追责，才能起到真正的警示效果。要像城市地标性建筑“落款”那样，实行细化到每一条小河、每一次雾霾、每一项指标的量化考核，确立生态绩效离任审计与后评价制度，将领导干部的责任捆绑到环保战车上。明确不管当初决策人职务是否变动、是否在职，都要承担与考核评价结果相应的责任。

　　（作者系南京市委党校公共管理教研部主任）

编辑：尹盼秋