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追逐蓝天梦探寻治理大气污染的“上海经验”

//www.auribault.com 2014-05-23 来源：人民政协报

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　　“告别雾蒙蒙的灰黄色，让那曾在世博会期间常驻的蓝天白云成为上海长期的主基调”，这是如今上海人心中的深切愿望。

　　作为我国重要的经济中心，又是全国大气污染防治的重点地区，以精细管理著称的上海首当其冲，希望率先探索一条经济发展与环境承载能力相协调的道路。近日，记者跟随全国政协人口资源环境委员会“重点区域大气污染综合防治”调研组赴上海调研相关情况。

　　“勇挑重担，敢于担当”、“政策有力，治理方案科学”、“可以把上海作为一个示范区推广相关经验”，这是调研组对上海治理大气污染措施的评价，也是上海市大气污染治理攻坚战取得实打实效果的具体体现。

　　数据显示，虽然空气质量尚未达到理想程度，但受益于污染减排和综合防治措施，相比2000年，上海在经济总量增加2.4倍、煤炭消耗增加1倍的情况下，通过加强工程治理和监督管理，2013年主要大气污染物排放量大幅消减，二氧化硫、氮氧化物、PM10浓度分别下降50%、25%、34%。

　　末端达标治理精益求精

　　事实上，为防治环境污染，上海市一直付出了艰辛的地努力。

　　据上海市副市长蒋卓庆介绍，从2000年开始，上海市就开始滚动实施五轮环保三年行动计划，加快还清环境污染历史欠账，大力推进生态城市建设。全社会环保投入不断加大，相当于生产总值的比重始终保持在3%左右。

　　面对日益突出的大气污染问题，上海市将其作为环境污染防治攻坚战的主战场和突破口。2014年，大气污染治理被列入市委八项重点督查和推进工作、市政府年度重点工作，其中燃煤锅炉清洁能源替代工作列入市政府实事项目，集全市之力狠抓推进。

　　根据2013年底出台的《上海市清洁空气行动计划》，上海市在能源、产业、建设、交通、农业、社会等六大领域制定了187项具体措施。总体上比国家《大气污染防治行动计划》的范围更广、要求更严、标准更高、力度更大。

　　2014年，上海市提出在全面推进落实各项防治措施的基础上，重点是强化执法监管。通过修订《上海市大气污染防治条例》，从严落实责任、从严加强监管。建立了以空气质量改善为核心的目标责任考核体系，依托环保三年行动计划实施机制，分解落实目标任务，实施年度考核评估。

　　同时，一系列严于国家、接轨国际的地方标准和技术规范正在抓紧编制，其中危险废弃物、生活垃圾排放标准已经获得市政府批准，今年1月1日就开始实施。这两项标准相关污染物限制较现行国家标准大幅度加严，其中公众最关心的二口恶英限制与欧盟2000标准持平，为国家最严格标准。

　　在一些领域的精细化管理也得到委员们的肯定。以扬尘治理为例，作为大气污染的一个重要来源，道路和建筑堆场扬尘占到了上海市PM2.5污染来源的11%。在对日月光中心项目施工工地的现场考察中，调研组发现，虽然项目正在紧张建设中，施工现场却没有尘土漫天的现象。据现场负责人介绍，工地采取如全封闭施工、场地坪硬化、运输车辆管理等措施，严格控制现场的扬尘排放。同时，上海还率先实现了扬尘和噪声污染排放的在线实时监测。据上海市环保局局长张全透露，目前上海市已经推进建筑工地扬尘在线监控试点59套。

　　政策引导新业态发展

　　经过多年的探索，上海市充分认识到进一步的污染减排和环境改善仅仅靠末端达标治理远远不够。要实现五年PM2.5下降20%的目标，至少一半应来自于发展转型和结构调整的贡献，根本性的解决更需要加快发展模式和生产生活方式的根本性转变。

　　经过实践，国家下达给上海市“十二五”淘汰落后产能的任务提前两年全部完成。调整工作也逐步从单个企业靶点拓展到整个行业、成片区域；从单一节能降耗向节能减排并重、区域社会功能整体提升转变；从偏小偏差企业为主向规模偏大、效益尚好企业转变。

　　除了淘汰落后产能、压缩高耗能行业占比外，上海市采取多项措施促进战略性新兴产业以及生产性服务业的发展；并在引导和培育新业态、鼓励创新等方面提供了一系列政策支持，努力完善大气污染防治支持体系建设。

　　调研组了解到，上海正探索加快第三方治理市场的培育和发展。与之前我国工业污染治理奉行的“谁污染、谁治理”，由排污企业自行解决治理问题的思路不同，上海市探索依照“谁污染、谁付费”的原则，让排污企业以合同的形式通过付费将产生的污染交由专业化环保公司治理，依托市场机制，推动污染防治和生产、生活方式转变。

　　蒋卓庆指出，这样不仅可以使排污企业采用专业化治理降低治理成本，提高了达标排放率；还可以使政府执法部门监管对象集中可控，降低执法成本；同时，还能刺激环保企业和产业的发展，让环境服务公司由过去单纯的设备制造、工程建设拓展到环境治理运营服务中。

　　据悉，上海市政府正准备出台相关政策，将其纳入“四新”企业（新产业、新业态、新技术、新模式）培育，并进一步强化污染企业责任、健全发展污染治理的标准体系，严格加强依法环保执法。

　　此外，张全表示，上海将借鉴自贸区投资“负面清单”管理模式，率先在现有国家产业指导目录基础上，滚动分批颁布“部分行业限制类、淘汰类产品、工艺和装备目录”。对列入淘汰目录的企业提出限期调整，为地方政府淘汰落后产能和化解过剩产能提供指导和依据。并对列入“负面清单”的行业企业限期未完成调整的，征收差别电价、水价、气价，通过市场化手段推进调整。

　　为了鼓励能源结构调整，据上海市发展和改革委员会秘书长周强介绍，上海市还制定了一系列诸如燃煤锅炉替代补贴、新能源电价补贴等政策，并且在确保电网安全和电力供需平衡的前提下，实施绿色发电调度，用高效机组替代低效机组发电，提高发电企业技术升级的积极性。

　　将治理散烧煤作为煤炭总量控制的重要措施

　　上海市在能源结构调整上的政策也得到了委员们的肯定。

　　据周强介绍，与一些地方不顾资源禀赋与改造实际，将压缩煤炭总量的关注点放在用天然气替代上不同，上海市走的是对散烧煤加快天然气替代，对集中大规模用煤企业注重升级改造，实现煤炭清洁综合利用的道路。对待小的燃煤锅炉，上海市分年度制定了清洁能源替代计划并落实到区县。计划到2015年，全面完成现有2800余台中小分散燃煤锅炉的清洁能源替代或关停，基本取消经营性小茶炉、小炉灶等；到2017年，完成热电联产机组和集中供热锅炉等燃煤设施的清洁能源改造，全面取消分散燃煤。

　　针对用煤量占全市60%的发电行业，上海市一方面推进小火电机组的“上大压小”，全市60万千瓦以上的煤机占全市煤电比重达到63%；另一方面加快燃煤机组节能减排改造。通过科技创新和结构调整，供电煤耗从2005年的343克标煤/千瓦时下降到2012年的303标煤/千瓦时，其中上海外高桥第三发电厂已成为世界效率最高的机组。同时，全面推进环保设施建设。“十一五”期间完成全市燃煤电厂的脱硫改造，2014年脱硝和除尘改造也将全面完成。

　　加强科技支撑与联防联控

　　作为大气污染防治的重要基础性工作，大气污染源排放清单是研究区域大气污染成因、机制和特点的依据，是制定大气污染控制措施、对策以及空气质量预报预警工作的基础数据和技术支撑。

　　在上海市环境科学研究院，调研组了解到，为了提高政策的科学性，上海市较早开展了PM2.5来源解析工作，初步得到了各项污染源对上海市大气污染的贡献率。2014年，基于该院的研究能力和现有成果，国家环保部批准该院作为依托单位，建设国家环境保护城市大气复合污染成因与防治重点实验室。

　　同时，上海市还注重部门之间的合作与信息共享。在上海市气象局，调研组看到，气象局工作人员正通过视频会议的方式与环保局相关工作人员交流近日的气象动态。

　　据悉，上海在全国率先建立了政府化环境气象工作体系。通过签订《关于进一步加强环保与气象工作的合作协议》，气象与环保两个部门联合发布空气质量预报，共同加强监测能力建设，建立信息共享机制。从2013年9月1日起，每天下午17:00以“上海市环境监测中心、上海中心气象台”的名义正式对公众发布空气质量（AQI）预报；市民可以通过此信息提前了解第二天的空气质量情况，及时调整外出和户外活动计划。今年的4月15日，该系统还进行了新的改版，实时发布各项污染物当前1小时浓度的空气质量指数。同时，两部门还在科研上联合申报相关项目和进行技术攻关。例如开展区域输送与本地排放贡献分析、臭氧、VOCs来源解析研究、气象环境对疾病的影响研究等。

　　作为长三角地区的重要一环，上海在联防联控中也起到了重要作用。江苏、浙江和上海同处长三角且互相接壤，地理位置决定了其面临的环境问题大致相同，跨区域交叉污染比较严重。早在2010年上海世博会期间，上海市就与江苏、浙江两省实施了区域大气污染联防联控。通过一系列控制措施，世博会期间，上海环境空气质量实现历年同期最高水平。

　　调研组成员、上海市政协副主席李良园在交流中对调研组表示，如今，这一联防联控的地域范围更加扩大，将安徽省纳入其中，形成了一个泛长三角的区域范畴。今年1月7日，三省一市和国家八部委在上海召开了第一次工作会议，正式启动长三角区域大气污染防治协作机制。据悉，相关实施细则即将发布。

　　委员建言

　　在调研中，委员和调研组成员们还对上海市大气污染防治工作提出了一些建议。

　　调研组组长、全国政协人口资源环境委员会副主任、国际竹藤中心主任中国林科院原院长江泽慧表示，虽然在污染源分析方面上海市已经走到了全国的前列，但希望未来可以进一步加强科技支撑，进一步细化污染源构成；同时，深入开展二次细颗粒物形成机理、本地源和外来污染源构成比例等问题的研究；重视臭氧治理以及潜在问题的研究。她建议，在研究中应强化协同创新，联合环保、科技、经济信息、交通、气象等部门力量，推动基础数据和科技平台的共享。可以借鉴京津风沙源治理、加强石漠化治理、关注森林活动等一系列工程的经验，加强城市森林、湿地等生态保护建设，提高生态系统的服务功能。

　　全国政协委员、中国工程院院士曹湘洪认为，上海应继续抓好VOCs来源解析的研究，有针对性地减少VOCs的排放；并开展锅炉脱硫脱硝后气溶胶消除技术的开发和推广应用。继续抓好车辆升级，淘汰黄标车，高度重视柴油车的排污治理。

　　全国政协委员、中国矿业大学（北京）副校长姜耀东认为，过去我们受到的教育环境保护的内容很少，作为解决大气污染问题的重要切入点，应大力弘扬生态文化，倡导绿色生活，提高民众共建生态文明的公信度和参与度。

　　全国政协委员、中国集团公司促进会副秘书长严慧英对此也深表认同，认为在生态保护方面每一个人都有责任参与其中，应加强科普宣传，让生态保护由被动转为主动。

　　作为医疗方面的专家，全国政协委员、阜外心血管病医院内科管委会及心率失常中心主任张澍与全国政协委员、中国医学科学院医学信息研究所副所长池慧更加关心大气污染与健康方面的关系。他们建议应开展相关研究，为政府行政指令提供科学支持；在研究中要有适度的前瞻性，以应对未来因环境污染可能出现的医疗负担。

　　调研组特别提出，上海作为航运中心和国际大港，要特别关注航运体系的污染物排放，让船舶污染不成为国家大气污染防治的盲区。针对目前缺乏系统、全面的排放清单研究，法律法规和标准体系都比较滞后，油品市场缺乏有效监管等问题，委员们建议，上海应加紧探索治理方式，推进绿色港口建设，推广船舶使用岸电和清洁油品，加强集装箱卡车的管理和淘汰工作。

　　此外，在交换意见座谈会上，上海市政协主席吴志明着重提到一个目前被忽视的问题，希望引起与会人员的重视。他认为，随着高铁以及客运专线的相继运营，大部分客运已从普通铁路转移到城际、高铁客运专线上，普通铁路上仅保留了少量绿皮客车。这样使普通铁路的运能出现大量闲置，完全有能力承担货运功能。但是受铁路运价限制，长期的僵固致使铁路运输出现“多运多亏”的现象，严重影响了铁路运能的充分利用。数据显示，铁路运输能耗较低，与公路运输相比，在相同能耗下，公路运载一个人，铁路可以运载8个人；公路运载1吨货物，铁路可以运载20吨。因此，如果实行浮动运价，可充分提高铁路运输效率，也在很大程度上减轻集装箱卡车等对大气污染的压力。

编辑：尹盼秋