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理顺和规范司法机关与地方的关系

//www.auribault.com 2014-06-17 来源：南京日报

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　　■任进

　　最近中央司改办负责人表示，经商中央有关部门和地方，决定就完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理4项改革，在东、中、西部选择上海、广东、吉林、湖北、海南、青海6个省市先行试点，为全面推进司法改革积累经验。为此，要厘清司法权的性质，逐步实行司法权的国家统一管理，理顺和规范司法机关与地方的关系。

　　司法权属于中央事权但可授权地方

　　司法机关是指行使司法权的国家机关，国外仅指法院，在我国是指法院和检察院。我国实行单一制和人民代表大会制，不实行联邦制和分权原则，但我国地域辽阔、情况各异、关系复杂，根据现行宪法，国家设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院行使；国家设立最高检察院、地方各级检察院和军事检察院等专门检察院。各级人大产生同级法院、检察院，法院、检察院对产生它的人大及其常委会负责并受其监督（检察院还对上级负责）。另外，按照干部管理权限，地方党委与上一级法院、检察院党组共同管理本级地方司法机关领导人员。

　　由于司法权与行政权、立法权不同，现行宪法没有像对人大及其常委会、政府那样分别按中央与地方分类，而是将法院和检察院单列一节，并规定法院是国家的审判机关，检察院是国家的法律监督机关。另外，根据作为宪法相关法的《立法法》的规定，司法制度属于全国人大及其常委会立法的绝对保留事项。

　　这表明：其一，我国是统一的单一制国家，除特别行政区经中央授权享有独立的司法权和终审权外，民族自治地方和一般地方并没有独立的司法权，审判权、检察权性质上属于中央事权，而非地方的事权。其二，法院、检察院是国家设在地方的机构而非地方自己的机构。其三，国家通过宪法授予地方国家权力机关对法院、检察院的组织权和监督权，主要是基于我国地域辽阔的国情和管理便利的需要，并没有因此改变其作为国家的审判机关和检察机关的属性。

　　长期以来，在司法实践中存在审判权、检察权地方化倾向，使得地方各级法院、检察院司法职权的行使和人财物的管理受到地方的影响甚至干预，有的地方还存在地方本位主义和保护主义倾向。这妨碍了公正高效权威司法的实现和国家法律统一正确的实施。十八届三中全会决定逐步改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物由省一级统一管理，其理论前提是司法权属于中央事权；探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，其立论依据也是基于司法权的中央事权属性。因此，从理论上、从宪法和宪法规定精神上，厘清审判权、检察权的国家权力属性，确立法院、检察院是国家而非地方的法院、检察院的宪法地位，并不妨碍可以把司法权授权省级地方统一管理。

　　司法经费目前可由省级财政统筹、中央财政保障部分经费

　　司法经费属于国家政权运转所需经费，要与事权相匹配。这首先就要划分中央与地方事权。从我国的情况看，国务院具体划分中央与各省、自治区、直辖市的国家行政机关具体职权时，考虑的因素主要有管辖事务的性质、领导或管理事务涉及的地域范围、领导或管理事务的效率、经济性和法律限制等，而司法权具有被动性、中立性、公开性、独立性、终局性、权威性等，必须统一行使，因此在性质上属于中央事权。

　　与政权级次相对应，我国政府财政支出由中央财政支出、省级财政支出、市级财政支出、县级财政支出和乡镇级财政支出五级组成。政府财政支出按其保障功能分类，包括一般公共服务、外交、国防、公共安全（含法院、检察院等经费）、教育、科技、文化体育与传媒、社保及就业、医疗卫生、环保、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、资源勘探电力信息等事务、商业服务业等事务、金融监管等事务支出，地震灾后重建支出，国土资源气象等事务、住房保障支出，粮油物资储备管理事务、预备费、国债付息支出和其他支出。其中，省级和省级以下统称为地方财政支出。

　　根据现行中央与地方事权的划分来划分各级财政的支出范围：中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出；地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。由于司法经费属于维持政权机关运转经费，应与事权相匹配，这样才能体现司法权属于中央事权的性质。根据2012年地方公共财政支出决算表，全国法院、检察院经费支出1100亿元左右。考虑到我国的基本国情并遵循循序渐进改革的原则，推动省以下地方法院、检察院的财政和物资由省一级统一管理，目前可先实行地方各级法院、检察院和专门法院、检察院的经费由省级财政统筹，中央财政保障部分经费。但按照中央事权授予地方中央仍承担支出责任的要求，将来应主要由中央财政保障司法经费。

　　规范地方与司法机关的组织人事关系

　　司法权属于中央事权，但可授权省级地方，因此不妨碍省级地方党委对司法机关发挥领导作用。目前，地方党委对司法机关领导等人员，按照《党政领导干部选拔任用工作条例》和相关法规文件规定的干部管理权限进行管理；上收到省级地方统一管理后，地方党委仍然有教育和监督司法机关领导等职责。由于司法权的中央事权属性、我国国情特点和司法工作业务的特殊性，省级地方党委及其部门对司法机关的领导不仅体现在对司法机关领导等人员的管理上，也体现在业务工作上。省级地方党委应按总揽全局、协调各方的原则，对本区域各级司法机关发挥领导作用，并保证司法机关积极主动地、独立负责地工作。

　　地方国家权力机关对法院、检察院的组织权和监督权，是国家通过《宪法》《各级人大常委会监督法》和相关组织法授予的。关于司法机关领导等人员的产生，目前有两种看法：一种是提名权由省级掌握，然后由地方各级人大或常委会选举或决定任命，即提名权上收而选举或决定任命程序不变；另一种是提名和选举或决定任命都上收到省一级，但不同的是所有法官、检察官的选举或决定任命都上收到省一级，还是只有各级法院院长、检察长的选举上收。笔者倾向于第一种意见。因为省以下地方法院、检察院人事由省一级统一管理后，如不再实行省级以下法院、检察院有关人员由本级人大及其常委会选举或决定任命，并实行法院、检察院向本级地方人大及其常委会负责，则涉及宪法和相关法律的修改，这样改革的难度加大了。

　　（作者系国家行政学院法学部教授）

编辑：尹盼秋