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浅析行政诉讼法修改对依法行政的影响

//www.auribault.com 2014-07-30 来源：黑龙江日报

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　　□赵守东

　　我国《行政诉讼法》已经实施23年，其间，社会结构、经济发展和政治生态都发生了深刻的变化，《行政诉讼法》面临着修改。去年12月第十二届全国人大常委会第六次会议初次审议《中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）》，并向社会广泛请求意见。从社会公众、学界、实务界的反馈看，大家更关注通过修改行政诉讼法，解决行政诉讼中的立案难、审理难、判决难等问题，但行政诉讼是通过监督、反馈两种机制，推动行政机关依法行政的，而其自身规则的变化，必然对行政机关依法行政产生影响，综合行政诉讼法修改原则、主要问题的修改方向和形成的共识，这种影响主要会体现在以下四个方面：

　　一、扩大行政诉讼受案范围，使更多行政行为接受司法审查的监督和反馈。行政诉讼的受案范围一直广受诟病，其涉及哪些行政争议需要纳入司法审查的范畴。扩大受案范围是各界的基本认识，分歧主要在于受案基准和规定方式，受案基准有“具体行政行为论”、“行政行为论”和“行政争议论”等不同观点，一些学者主张将内部行政行为、准行政行为、抽象行政行为纳入可诉范围；规定方式也存在较大分歧，《行诉法修正案草案》仍沿用原来“肯定性列举加否定性列举”的规定模式，学界主张遵循国际惯例，采用肯定性概括加否定性列举的规定模式。大家观点各异，修改后的行政诉讼法不可能无限扩大受案范围，但可以肯定的是，行政诉讼受案范围一定采渐进方式扩大，这意味着会有更多种类的行政行为进入行政诉讼，接受司法审查这把“尺子”的衡量和这面“镜子”的反馈，推动行政机关依法行政。

　　二、完善管辖制度，切断行政机关干扰司法监督的途径。针对管辖制度的弊端，《行诉法修正案草案》对管辖制度做两点了修改，一是高院可以确定若干基层法院跨行政区域管辖第一审行政案件；二是对县级以上地方政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件，由中院管辖，符合党的十八届三中全会关于探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的精神。但一些学者认为，上述制度仍不足以解决行政机关干预司法独立的问题，主张更为激进的措施。无论最终如何完善，行政诉讼管辖制度的方向一定是使司法机关更独立于行政机关，避免行政机关影响行政诉讼，达到司法机关更好的督促行政机关依法行政的目的。

　　三、附带审查规范性文件的合法性，改变行政执法的行为惯性。规范性文件是行政机关贯彻执行法律、强化行政管理的重要手段，因其直接性、具体性和操作性，经常作为具体行政行为的依据。但适用对象广泛的特征，使其对公民权益的影响更大，所以各界一致认为应该将其纳入司法审查的范围，分歧在于如何审查，多数人主张，相对人可以一并对据以作出具体行政行为的规范性文件提出附带性审查，也有学者主张单独就规范性文件提出审查请求，从我国司法权与行政权的配置权限看，采用前者的可能性较大。如果规范性文件成为司法审查对象，必然形成反馈，使行政机关在执法时，不再将规范性文件拿来即用，会更为谨慎，甚至将合法性分析作为适用的前置程序，主动自检规范性文件是否存在主体不适合、超越权限、违反上位法规定、违背法定程序、内容不适当等情形，以决定是否适用或者进行修正，这对行政机关依法行政具有极大的促进作用。

　　四、加强行政诉讼中的检察监督，倒逼行政机关依法行政。在行政诉讼法修改过程中，各界就如何发挥检察机关作用，以解决行政诉讼中法律监督不足的问题，热议不断，主要集中在检察机关在行政诉讼中的地位、作用、参与方式、程序、范围等方面，特别是关于检察机关提起“行政公益诉讼”问题，成为行政诉讼法修改的热点，但尚未达成一致。从法理上讲，行政检察监督对象是行政法律实施中的公权力，包括行政诉讼和行政行为，行政诉讼监督包括审判、执行环节等，但对进入诉讼程序中的行政行为如何直接监督制约，还没有达成共识，需要进一步探讨。但毋庸置疑，加强检察机关在行政诉讼中的监督作用，无论是作用于行政诉讼还是行政行为，都会对行政权形成倒逼机制，使行政机关感受到压力，促进行政机关依法行政。

　　总之，行政诉讼法会在受案范围、案件管辖、审查规范性文件和加强检察监督等诸多方面予以完善，这种完善，会通过行政诉讼的监督、反馈机制，促进行政机关依法行政。（作者单位：省委党校）

编辑：尹盼秋