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改革审批制度促进创业创新

——江苏简政放权“517”改革的实践与思考

俞军

//www.auribault.com 2015-11-03 来源：新华日报

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　　十八大以来，江苏省委、省政府遵循习总书记视察江苏时的重要讲话要求，紧紧围绕“四个全面”的战略布局，按照党中央和国务院李克强总理关于“简政放权、放管结合、优化服务”改革工作的决策部署，精心谋划改革落地见效的具体举措。省委十二届七次全会通过了《关于进一步简政放权加快转变政府职能的实施意见》（苏发〔2014〕14号），提出了以建立5张清单、搭建1个平台、推进7项相关改革为主要内容的简政放权“517”改革架构，大力“放、管、服”，加快转变政府职能，强化权力运行制约监督，着力推动大众创业万众创新，努力构建简约、便民、阳光、高效的政府治理体系，为“建设经济强、百姓富、环境美、社会文明程度高的新江苏”提供体制机制保障。

　　一、江苏“517”改革的实践和初步成效

　　（一）建立5张清单，亮出权力“家底”

　　公布省级部门行政审批事项目录清单。晒出政府行政权力清单。制定政府部门责任清单，梳理各部门主要职责。出台政府部门专项资金与行政事业性收费目录管理清单。探索投资“负面”清单管理，制定《内资禁止投资项目目录》。目前，省级5张清单全部在网上晒出，13个省辖市、98个县（市、区）中除极少数县（市、区）尚未公布负面清单外，其他地区5张清单工作已经全部完成。我省成为全国率先出台权力清单、责任清单，取消非行政许可审批事项的省份之一。

　　（二）搭建1个平台，打造便民服务“超市”

　　建成了覆盖全省、上下联动、运行高效的省市县乡（镇）村五级政务服务体系，形成了网上办事大厅和实体大厅“线上线下、虚实一体”的政务服务平台，普遍开通12345便民服务热线。目前，江苏政务服务网暨网上办事大厅已经上线运行，13个省辖市和98个县（市、区）也全部建成政务服务中心，推广常州“七图联审”、镇江“多评合一”的经验，出现了南京、南通、淮安、盐城、泰州等地“三多三联”、“四联合”、“网上审图”、区域评估等并联审批新模式，基本实现由原来“跑多个门，办一件事”为“进一个门，办各种事”。

　　（三）推进7项改革，奏响职能转变“和声”

　　积极推进建立事中事后监管体系、推进综合执法体制改革、规范社会组织健康发展、推行政府购买服务、全面推行政府绩效管理、健全责任追究机制、深化地方政府机构改革等7项改革。一是聚焦问题导向，破解“一长四多”、整治“红顶中介”。针对审批时间长，实行并联审批；针对盖章多，实现“一枚印章管审批”；针对收费多，建立收费目录清单；针对中介多，建立中介服务目录清单；针对提供材料多，取消不必要材料。二是以“1主7辅、信用管理”为轴心，以信息化为支撑，构建五位一体科学有效的事中事后监管体系。积极推进“1主7辅”的事中事后监管制度体系建设。推动全省政务监管信息互联互通共享，推动信用监管平台建设，建立守信激励、失信联合惩戒机制。三是开展相对集中许可权和综合执法试点，探索构建简约便民阳光高效的基层治理体系。经国务院领导同意，中央编办和国务院法制办确定，省委、省政府批准在南通、苏州工业园区、盱眙、大丰开展相对集中许可权改革试点，建立行政审批局，实行“一枚印章管审批”，等等。省政府印发了综合执法体改试点指导意见，中央编办批复的我省5市3县（市）综合执法改革试点正稳步推进。

　　对我省“放、管、服”改革工作的成效，各方面均给予了积极评价。李克强总理对我省简政放权的做法作出重要批示，予以肯定。罗志军书记、李学勇省长、李云峰常务副省长也多次作出批示推动改革落地。国家统计局江苏调查总队对我省494家企业进行的简政放权政策落实情况问卷调查中，96.3%的企业给予了满意的评价。全国政协调研组来苏调研时，企业普遍反映，现在江苏办事快了，耗时短了，花钱少了，成本低了。8月上旬，国务院第三方评估组来我省对“放、管、服”改革工作进行评估时，认为“江苏简政放权工作走在全国前列，很多改革举措在全国具有带头示范作用。

　　二、当前审批制度改革的难点和突出问题

　　十八大以来，党中央、国务院以空前的力度惩治腐败，推进全面深化改革。本轮行政审批制度改革推进2年多，在赢得社会广泛赞誉和高度评价的同时，仍有企业和群众反映：现在办企业，注册的门槛低了，创业方便了，但企业投资办项目，百姓办事办证仍很繁，仍感到“不解渴”、“获得感”不强，一年多来，我们调查研究，究其原因主要有以下几个方面。

　　一是“一长四多”突出、红顶中介泛滥。企业投资项目行政审批突出的问题是“时间长、收费多、盖章多、中介多、提供材料多”的“一长四多”问题。

　　二是以审批为轴心、以批代管普遍。计划经济时期形成的以审批为轴心的经济管理模式仍有强大的惯性，不少政府部门习惯以批代管，说到审批很留恋，说到监管很迷惘。

　　三是部门职责交叉、层级事权不清。地方政府部门之间职责交叉，存在多部门规划、审图、评估、多环节收费、论证、验收等现象，相互前置、相互扯皮。

　　四是信息不能共享，信用监管滞后。由于顶层设计落实不到位，各地各部门都开发了自己的系统，甚至一个部门内部不同处室也有独立的信息系统，互不联通，形成了一个个信息孤岛。

　　三、进一步深化改革的打算

　　下一步，我们将贯彻落实党中央、国务院和省委、省政府统一部署，针对问题导向，努力构建“集中审批-分类监管与优化服务-综合执法”橄榄型治理结构，建设简约、便民、阳光、高效的法治政府、服务型政府。

　　一是推进集中审批，建立“投资创业”高效审批模式。推广“集中审批”，做到“一枚印章管审批”。推动“多规合一”，实现“一本蓝图管规划”；建立联合审图窗口，做到“一个窗口管审图”；依据“负面清单”管理原则，力争实现“一张表格管评估”；推行“一车式”的联合测试、联合踏勘、联合验收，实现“一辆车子管勘验”；一个窗口一次性统一收费，实现“一票单子管收费”，努力使企业投资建设项目从立项到开工“50天”获批，实现创业创新便利化。

　　二是加强分类监管、优化服务，寓“严格监管”于“优良服务”之中。依托政务服务平台，实现“一个平台管信用”，变群众跑腿为数据跑路，促进创业创新。进一步完善12345统一便民服务热线，实现“一个号码管服务”。创新和强化事中事后监管，完善“一主七辅”的制度体系，健全“双随机抽查机制”、“奖励举报机制”、“信用承诺、报告、审查和联合惩戒”机制，完善权责清单，建立依据监管责任清单追责机制和严格的监管绩效评估奖惩机制。稳步推进大部制，实现依法分类、精准全程监管，形成“五位一体”的监管体系。大力推动行政机关与中介服务、中介机构脱钩，治理“红顶中介”。深化事业单位分类改革，加大对承担行政审批中介服务的事业单位改革力度，协调推进生产经营活动类事业单位改革工作。

　　三是推行综合执法，提升执法水平。根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，“合并同类项”、合理配置执法力量。推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，实现“一支队伍管执法”，有条件的领域可以推行跨部门综合执法。加强清单管理，完善权责清单，实现“一套清单管权责”；健全“举报必查”、“双随机抽查”的机制，实现“一个机制管检查”；整合基层检验检疫机构，优化资源配置，实现“一个中心管检测”；在县级工商、质监、食品药品监管“三合一”组建市场监督局已经到位的基础上，进一步深化、优化，实现“一个部门管市场”，努力构建“简约、便民、阳光、高效”的基层政府治理体系。（作者为江苏省机构编制委员会办公室主任）

编辑：周文

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