县委作为党执政兴国的“一线指挥部”，在我们党的组织和国家政权结构中处于承上启下的关键环节。基层党建是县域治理的基石和基础，关系到中央大政方针能否在基层有效落实，关系到发展绩效能否转化为人民群众的政治认同，关系到党的执政根基能否在实践的土壤里扎实扎牢。

　　近年来，修武县委为了巩固和拓展党的群众路线教育实践活动和“三严三实”专题教育成果，推进全面从严治党向基层延伸，站在攻坚县域党建“纲举目张”难题的高度，对“民心是最大的政治”进行制度化探索，初步形成了“民心导向”六项具体制度，走出了一条围绕民心导向加强基层党建的新路子，收到了“为党分忧、为民解难、为干部提劲、为转型发展与产业升级提速”的良好效果。

　　调研组认为，修武县委建立的与“民心导向”相配套的六项制度，梳理出了一条落实“民心是最大的政治”的基本思路和与之相配套的可操作措施，把县域党建千头万绪的内容和不同层级对县域党建的要求统一起来，初步破解了县域党建“为什么抓”“抓什么”“如何抓”的问题，具有一定的借鉴价值，也为正在开展的“两学一做”学习教育在基层抓出实效提供了有益启示。

　　一、背景与动因

　　近年来，全国各地积极探索县域党建工作规律，县域党建的科学化水平得到有效提升，但同时也暴露出一些问题。如，有的党建会议部署多、文件创新多，却“换汤不换药”，党员干部产生了厌倦与逆反心理；有的党建宣传“铺天盖地”，却无法入脑入心，党建工作实效大打折扣；有的党建制度“上了墙”“装了框”，却无法与经济工作统筹推进，制度变量没有变成经济变量；有的县域党建绩效评估标准“高大上”，却无法真正衡量党建工作成效，县域党建缺乏内生动力等。在此背景下，修武县委开始探索县域如何落实“民心是最大的政治”问题，探索县域如何解决县域党建的“纲举目张”问题。

　　立足点：巩固和拓展党的群众路线教育实践活动和“三严三实”专题教育成果

　　群众路线是党的生命线。为了密切党同人民群众的血肉联系，我们党以“为民、务实、清廉”为主题，在全党深入开展了党的群众路线教育实践活动。修武县从2014年3月份开始，根据中央统一安排，相继开展了党的群众路线教育实践活动和“三严三实”专题教育。修武县牢牢把握“照镜子、正衣冠、洗洗澡、治治病”的总要求，以焦裕禄精神为镜子，探索运用“民心向背”作为衡量全县经济社会发展的具体标准，积极开展以“访民情、听民声、问民计、解民忧、惠民生”为主要内容的“五民”活动，党员干部的群众观念显著增强，党群干群关系更加融洽。目前，全县各级党组织和全体共产党员正严格按照中央“两学一做”学习教育的要求，在党的群众路线教育实践活动和“三严三实”专题教育的基础上，深入推进“两学一做”学习教育。但修武县委清醒地认识到：各项教育活动结束后，当前和今后一个较长的时期，修武县面临的头号政治任务，就是将基层党组织与人民群众在活动中进一步增强的血肉联系转变为制度化和常态化的成果。

　　着眼点：如何做到从严管理干部和调动基层干部积极性相结合

　　近年来，一方面，一些地方和部门从严治党的“两个责任”落实不到位，致使党内生活原则性、战斗性不足，干部管理失之于宽、失之于软，“四风”屡禁不止，党的执政基础受到严重威胁。另一方面，个别同志对全面从严治党的一些举措有片面认识，出现不作为和怠政懒政现象。为此，如何以猛药去疴的决心、刮骨疗毒的勇气从严落实党建责任，同时扭转个别同志的模糊认识、切实提振广大基层干部士气，是摆在各级党组织面前的现实性课题。县一级是全党统筹推进从严治党向基层延伸和调动基层干部工作积极性的战斗堡垒。这也促使修武县委努力探索从严管理干部和调动基层干部积极性相结合的制度化路径。

　　落脚点：解决县域党建如何“纲举目张”问题

　　县域党建的重要性，不言而喻。作为县域党建的一线指挥部和具体执行者，各地县委都承担着为全党梳理基层党建内在规律和提升党建科学化水平的重任。修武县委以爱党护党兴党的担当精神和强烈的忧患意识全力攻坚县域党建的“纲举目张”难题。一是解决县域党建的逻辑主线问题。修武县委没有另辟蹊径，而是遵照中央和习近平总书记关于基层党建的一系列要求，探索围绕民心导向加强基层党建的路子。二是解决县域党建的可操作路径问题。修武县委紧紧围绕“民心导向”这一主线，探索与之向相配套的具体制度，希望通过科学的设计、不断的试错和实践中与时俱进的微调，使修武能为夯实我们党的执政基础和群众基础提供县域党建的路径启示。

　　二、做法与成效

　　近年来，修武县委紧紧围绕攻坚县域党建“纲举目张”难题这一目标，逐步探索形成了“民心导向”六项基础制度，即联系与服务群众制度、解决难题隐患制度、透明决策制度、体现党建元素制度、基层干部暖心制度和基层工作群众评议制度。上述党建工作制度实施以来，取得了“为党分忧、为民解难、为干部提劲、为转型发展与产业升级提速”的良好效果。

　　主要做法：摸实情、听民声、办实事

　　建立联系与服务群众制度。针对新形势下部分农村工作项目取消，党员干部与农民接触机会减少等问题，组织全县党政机关、企事业单位在职在岗的干部职工，每人与15户左右的群众或服务对象“结对子”，对全县28万人民群众实现全覆盖，使每一名修武群众至少都有一位党员“亲戚”。通过积极开展宣传党的路线方针和政策、倾听民声、为民办事等暖心工作，提高了群众信党爱党意识，培养了党员干部对人民群众的朴素感情，进一步密切了党同人民群众的血肉联系。

　　建立解决难题隐患制度。修武县委把群众集中反映的问题台账销号制常态化，每季度全县各级党组织都要通过县、乡、村三级社情民意网络，收集一次本区域难题隐患和群众建议，针对涉及全县经济社会发展的问题、基层单位自身无法解决的问题、基层群众最需要解决的问题设立目标靶向，坚持一季度召开一次推进反馈会，一季度发放一次落实解决情况的“民心礼包”。通过制度化约束，使群众反映的每一个问题“都能像上级领导批示一样”得到县委政府高度重视，妥善解决。

　　建立透明决策制度。决策前，摸清群众需要和倾听群众呼声，对一些全局性的或与人民群众密切相关的重大事项、重要事项，公开向群众征求意见和建议；决策时，要求党代表、人大代表、政协委员和群众代表列席会议进行集中讨论、集体决策；决策后，向群众公布结果并由相关部门采取多种方式进行答疑，真正让人民群众参与到党委政府的决策当中，达到以决策公开透明而凝聚人心的目的。

　　建立体现党建元素制度。修武县委通过亮明党员身份、营造党建氛围、突出惠民细节、面对面服务群众、定期和群众沟通等五种途径，致力于把党建元素潜移默化地融入县域经济社会发展的方方面面，引导党员干部增强主体意识和责任意识，让老百姓真切感受到党的力量和党的温暖。一是为全县1.4万名党员干部统一配发党徽，要求党员干部在工作日、征求群众意见、走访慰问群众、招商引资等工作过程中必须佩戴党徽，主动亮明党员身份，自觉接受群众监督；二是在给群众以物质关怀或开展服务时，主动发放印有党徽标志或“人民至上、共产党好”标识的礼包、卡片，给人民群众以“温暖来自党”的真切感受；三是在执法监管和窗口服务部门设置党员示范岗、先锋岗、模范岗等工作牌，向服务对象亮明党员身份、展示党员风采；四是在每个农村党员家悬挂“共产党员户”公示牌，县委与每个农村党员签订《共产党员承诺书》，增强农村党员的在党为党意识，切实解决基层党员身份认同问题；五是在报纸和网站等媒体平台上设置“民心导向”专栏，在公共场所精心设计“民心导向”宣传栏和教育牌，使党建元素润物无声地浸润到基层党员干部内心深处。

　　建立基层干部暖心制度。对基层干部，特别是对普通干部，从思想、政治、工作和生活等各个细节上进行关怀、激励和帮扶。如每月举行各级干部谈心会，定期反思总结工作，坦诚相互批评与自我批评，及时理顺干部思想情绪和解决反映问题；定期推荐“践行民心导向、敢于担当”的干部，并大胆提拔重用；开展困难救助活动，及时为困难党员排忧解难，使他们时刻感受到党组织的关怀；关心关爱基层干部的父母和子女，把基层干部获得的荣誉及时送到父母家里，让父母支持基层干部；对基层干部的孩子进行明理教育，让孩子理解基层干部。

　　建立基层工作群众评议制度。每年年底，县、乡两级党委通过视频、发公开信和张榜公布等形式向基层和群众公开述职，围绕“民心导向”陈述本年度工作，然后由辖区群众以行政村为单位召开户代表会议等相应形式，对县、乡两级党委年度工作开展集中评议，以发挥组织激励和群众激励的双重导向作用，实现“对下负责”和“对上负责”的有机统一。如，县委把乡镇评议结果作为调整班子、使用干部的重要依据。评议满意率低于50%的，对乡镇领导班子给予黄牌警告，并实行跟踪管理；评议满意率低于30%的，在全县评先评优活动中实行“一票否决”，并视情况采取组织措施。

　　上述六项党建制度，是修武县委落实“民心导向”相互配套、不可分割的一个整体。它不仅对“民心导向”本身进行了具体的制度安排，而且实现了基层党员干部落实“民心导向”的制度保障和约束，实现了落实“民心导向”“人”和“事”的有机统一。其中，“联系与服务群众制度、解决难题隐患制度和透明决策制度”三项制度，着重解决“民心导向”如何落实到具体人和具体事的问题。如“联系与服务群众制度”，为“民心导向”全覆盖到28万修武老百姓提供了实践路径：“解决难题隐患制度”，为“民心导向”全覆盖到修武老百姓现实和将来可能反映的问题提供了具体载体：“透明决策制度”，为“民心导向”全覆盖到涉及人民群众的重大决策提供了制度安排。另外，“体现党建元素制度、基层干部暖心制度和基层工作群众评议制度”三项制度，着重解决“民心导向”具体落实者的内生动力问题。如“体现党建元素制度”，为1.4万名党员干部提供了全心全意为人民服务的身份认同，为“民心导向”营造了氛围环境：“基层干部暖心制度”，为1.4万名党员干部落实“民心是最大的政治”提供了组织温暖，为“敢于担当”干部提供了晋升重用的制度化平台：“基层工作群众评议制度”，为基层党委全面从严治党、落实“民心导向”套上了“制度金箍”，即通过人民群众对干部晋升的否决影响力，倒逼基层党委自发自觉落实“民心导向”，从而制度化解决党建主体责任、监督责任缺位的问题。

　　主要成效：群众生活水平和对党拥护双提升

　　从修武县近两年来的县域党建和经济社会发展来看，“民心导向”六项制度发挥了全局性和根本性的作用，较好实现了“群众生活水平提升和群众对党拥护提升”的双提升。

　　为党分了忧。能不能巩固和扩大党的执政基础，关系到党的执政地位是否稳固，关系到中华民族伟大复兴中国梦能否实现。修武县委通过把党建元素融入经济社会发展中、上级党委向基层和群众报告工作并接受评议、组织全县干部职工进村入户“攀亲戚”，对群众反映的问题都能“像领导批示一样”得到落实等一系列具体做法，使群众对县乡两级党委的满意率持续上升。通过“民心导向”制度不仅进一步唤醒了党员干部的宗旨意识、身份意识，更加密切了党群干群关系，而且也找到了新形势下解决基层党建和群众满意度“两张皮”难题的路径，体现了一个县域党组织为党分忧的责任担当。

　　为民解了难。修武县委坚持把保障和改善民生作为党建工作的落脚点，通过制度化收集老百姓最关心的民生难点问题。近两年来，精准实施10大类50项民生工程。2015年，全县用于教育、医疗和基础设施等民生支出的投入达11.6亿元，使全县基础养老金标准由原来的每人每月70元提高到93元，城乡居民社会养老保险参保率达99.3%，公众安全感指数达94.82%并位居全省第三。“民心导向”制度，让群众感受到了实惠，也使各级党组织真正成为老百姓的“主心骨”。

　　为干部提了劲。修武县委为充分调动制度执行者的积极性，科学设计对基层干部思想、政治、工作和生活上的细节关怀，同时制度化激励和“力挺”守纪律、敢担当、善作为的基层干部。2015年，推荐评选出的28名“践行‘民心导向’敢于担当先进人物”中已有7人在新的岗位上委以重任。实践也证明，以“民心导向”贯穿组织人事工作，也能有效遏制各种人为干扰，使广大干部真正成为推进“民心导向”制度的坚定拥护者和执行者。

　　为转型发展与产业升级提了速。修武县委“民心导向”制度激发了修武人反哺家乡的工作激情，提升了修武经济社会发展的内生动力。一是在高成长性服务业发展方面。依托县域云台山5A级旅游景区和中国长寿之乡优势，抢占高成长性服务业制高点，先后引进4家院士牵头企业，打造了河南首个“大健康产业院士经济集群”，与无锡灵山、北京好利来、巅峰智业和海航健康等服务业龙头共同打造“一站式、全体验”的超级旅游目的地。二是先进制造业发展方面。修武汽车零部件产业园区的“整体开发、集群引进”建设模式，在河南全省推广。三是在现代农业发展方面。河南唯一的台湾农民创业园项目，已成为修武现代农业建设的重要引擎。2015年，全县地区生产总值完成116.5亿元、增长10.4%，增速由多年来焦作末位提升到第2位，取得历史性突破。公共财政预算收入完成9.81亿元，增长9.1%。固定资产投资完成150.3亿元，增长18.2%。

　　三、思考与启示

　　近年来，修武县委紧紧围绕“民心导向”夯实党的执政基础和群众基础、落实“民心是最大的政治”等一系列制度化举措，为进一步落实党建主体责任、监督责任，统筹推进全面从严治党向基层延伸和加快县域经济社会发展，有效解决县域党建难题提供了有益借鉴。

　　只有树立“民心导向”，才能抓住县域党建的“牛鼻子”

　　习近平总书记强调：“民心是最大的政治”，“抓好党建就是最大的政绩”。民心问题，历来是我们党的建设和一切工作的根本性问题。党建和民心一体两面，密不可分。党建的目标就是实现民心所向，“民心导向”就是党建的逻辑主线。近年来，修武县委牢牢抓住“民心”这个县域党建的“牛鼻子”，在党建工作中高举“民心导向”大旗，既避免了县域党建工作向其他导向偏离，又调动了广大党员干部抓好党建的积极性，人民群众对县委的工作满意率显著上升。修武的实践表明，“民心导向”这个县域党建的逻辑主线必须旗帜鲜明地讲出来、讲明白，使“民心导向”深入人心，深入县域党建的各个环节。

　　只有健全县域党建制度化“清单”，才能落实“民心导向”这一最大的政治

　　修武县委牢牢扣住制度化建设这个落实“民心导向”的“牛鼻子”，群策群力谋划了六个长效机制，使“民心导向”扎扎实实地落实到了每个服务对象身上，落实到了群众反映的每个诉求上，落实到了党委政府的每个重大决策上。同时，通过随机电话抽查、第三方督导等方式，对落实的主体——基层干部进行科学的制度激励和约束，不仅有效挤压了其他错误导向的空间，也有效挤压了极少数基层干部对“民心导向”制度扭曲应付的空间，重塑了制度尊严。修武的实践表明，制度化建设这一县域党建的操作路径比领导干部的个人觉悟和重视程度更靠谱，也更长久。

　　只有调动制度操作者的积极性，才能落实县域党建制度化“清单”

　　毛泽东同志指出：政治路线确定之后，干部就是决定性的因素。习近平总书记多次强调：要充分调动广大干部积极性，不断提升工作精气神。修武县委高度重视调动基层干部的积极性，六项“民心导向”制度中有三项都围绕基层干部展开。如，工作日佩戴党徽，身份“亮剑”，培养党员干部的荣誉意识和为人民服务的自豪感；用诚心诚意的工作和生活细节呵护人心，使基层干部时刻感受到组织的温暖和归属感：“真刀真枪”的全员民意否决，克服了“民心导向”依赖于领导个人觉悟的风险，倒逼基层干部从“招商导向、上级导向、媒体导向和形式导向”转向“民心导向”，自发自觉把爱党爱民作为最大的担当。修武的实践表明，制度操作者和制度同等重要。“民心导向”要落实到位，不仅需要考虑具体“事”上的制度激励，更需要充分考虑如何调动“人”的自发自觉。如果不考虑制度操作者，即干部的因素，一些制度很可能要么被士气低落的干部敷衍了事，要么被谋求私利的干部扭曲变形。如果制度操作者，即干部因素保证了，即使制度设计有一些缺陷，也能通过制度操作者不断完善制度。从这一角度讲，抓住了基层干部的心，就抓住了制度化建设的根本。

　　只有营造健康的县域政治生态，才能调动制度操作者的积极性

　　2015年，修武全面落实从严治党要求，全县纪检监察机关共立案107起，党政纪处分106人，其中科级干部14人，力度空前。同时，修武基层干部的工资待遇和晋升机会并没有出现大的提升，但修武广大党员干部士气高涨。其原因在于，广大党员干部的积极性被“民心导向”六项制度充分调动，逆势创造了新常态的“暖春”。和修武党员干部交流，发现县域基层干部并不完全是“经济人”，大部分是“良知人”。除了少数领导，绝大多数县里干部是修武人，他们对家乡充满深情，整天在父老乡亲眼皮底下工作，发自内心希望全力以赴为家乡办事。从这一角度讲，作为“良知人”，基层干部的积极性本来自足，并不需要“调动”，而需要被健康政治生态精心“呵护”。为此，修武县委为全力保护基层干部干事创业的积极性，不断探索党委负责政治账和民心账，政府负责经济账的党政合理分工模式、干部任用先定标准再定人、追责处理公开透明、力戒形式主义、套开会议节约基层干部往返时间等具体举措，用制度挤压“人为关系”空间，使修武干部干事创业无后顾之忧和负面情绪，着力打造政治上的绿水青山，也为修武经济社会健康发展提供了重要的组织保障。

　　同时，修武的实践还为我们还提供了三个值得深思的问题：第一个问题，民心向背关系执政党的生死存亡，但目前围绕民心导向加强基层党建的制度化探索还不够。为此，修武自发自觉地夯实党的执政基础和群众基础的一些做法和探索，值得进一步总结提升。第二个问题，用人腐败是最大的腐败，但赋予人民群众有否决权的有效制度来挤压任人唯亲运作空间的制度化探索还不够。为此，各级党委应该把党的干部路线和群众路线有机统一起来。第三个问题，健康的政治生态对调动基层干部积极性有决定性作用，但目前最大程度消除长期困扰基层干部的封建积习和各种潜规则的制度化探索还不够。为此，各级党委在加大反腐和追责力度、消除“害群之马”的同时，应进一步加强反腐倡廉建设的制度创新和探索。我们期待，有更多的县域真正把党建作为最大的政绩、最大的担当、最大的为民，进一步增强“爱党、忧党、为党、兴党”的责任感和使命感。（课题组成员：丁同民 万银锋 陈东辉 马建新 王旭丽 包世琦 张沛）