农民工城市融入面临的困难与理论思考

程世勇和润铃

2020-08-24 07:40:49　来源：中工网-工人日报

●观点

　　改革开放以来，大量农民工进入城市就业，解决了绝对贫困问题。当前，我国贫困治理将从绝对贫困治理发展到相对贫困治理，从短期就业脱贫向长效反贫困治理转变。农民工城市融入无疑成为今后一段时期的重要课题。

　　改革开放以来，特别是党的十八大之后，我国脱贫攻坚事业取得了巨大成绩。大量农民工进入城市就业，解决了绝对贫困问题。当前，我国脱贫攻坚战即将收官，贫困治理也将从绝对贫困治理发展到相对贫困治理，从短期就业脱贫向长效反贫困治理转变。农民工城市融入无疑成为今后一段时期的一个重要课题。

　　农民工城市融入面临着3个难点。第一，农民工集聚的特大、超大城市，短期内难以解决农民工城市融入问题。我国超过60%的外出农民工流入京津、长三角、珠三角等区域的超大城市和特大城市，这种流动符合世界人口迁移的基本规律。2017年，我国常住人口城镇化率为58.52%，户籍人口城镇化率为42.35%，两者相差约14个百分点。如果农民工在超大城市直接落户，会产生较大影响，因为公共服务在相当长一段时间内难以有效供给。

　　第二，在当前的制度环境下，城市农民工难以在三、四线城市落户的竞争中赢得机会和竞争优势。根据相关机构的抽样数据分析，在城市，将近78%的农民工学历在初中以下，文化技能偏低。在当前的制度框架下，三、四线城市缺乏足够的动力解决农民工在城市落户问题，城市基本公共服务特别是教育、医疗、工伤、住房保障、养老等也难以实现有效供给。

　　第三，一部分农民工和新生代农民工难以回流农村。根据农业适度规模经营与要素的配比这个基本的统计规律，东亚地区的农地规模与我国的比例是10：1。不仅农民工难以回流，而且未来还将有新的农村劳动力流向城市。

　　同时，农民工城市融入存在5个理论关键点。第一，农民工贫困治理是坚持“城乡融合”，还是固守“城乡分割”？实际上，国家出台了一系列重大文件措施，如2019年末出台的《促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》，今年5月出台的涉及户籍制度改革的《关于新时期加快完善社会主义市场经济体制的意见》等，这些文件的出台都说明了城乡对立、城乡分割并不是中国特色。在后工业化时期，西方国家也渐渐开始城乡融合，所以我们应该基于一个更大的视野去研究这个问题。

　　第二，在农民工城市融入背景下，我国城市空间战略格局是“一股独大”，还是寻求城市均衡发展的新机制？人口向大城市聚集是国际经验，实际上，城市均衡发展难度很大，因为我国无论是东西部地区，还是南北方都存在差异。东西部地区的差异主要是物流成本，而南北方的差异主要体现在市场化意识上，是一种观念上的差异。但是，只有城市均衡发展，才能为农民工落户提供新的平台，才能实现户籍城市化率与常住人口城市化率的趋同，这也是我们所要达到的理论目标。

　　第三，城市农民工社会保险制度是区域固化还是能够与劳动力的流动相匹配？近些年，从制度的缺失到制度的建立再到制度的逐步完善，社保部门做了大量工作。但是，在城乡中国的视域下，城市农民工最显著的特征就是流动性，这种流动性不仅是乡城之间的流动，更多的是城城之间的转移。而目前突出的问题是，基本社会保险碎片化的转移接续制度激励机制不足，转移成本过高。如果城市农民工的社会保险不能与其流动相匹配，那么，将极大地影响农民工的参保积极性，也影响社保的参保率与覆盖面，所以，应建立与劳动力流动相匹配的社会保险制度。

　　第四，防范农民工社保基金风险，在实际操作层面对城市用工企业的监管不可或缺。实施农民工受雇企业社保缴纳违规黑名单制度，防范农民工社保基金风险。根据我国《企业所得税法》，企业的工资成本是可以税前抵扣的，企业发生的职工福利费，不超过工资总额14%的部分都可以税前抵扣。但即便在这样的规定下，一些企业还是会有违规行为，规避成本，不交或少交社保。农民工群体长期存在社保权益被侵害的风险，所以，一方面，要强化对用工企业的监管，另一方面，要加强农民工的基本社会保险法制教育。

　　第五，农民工城市融入，不应以城市化为条件损害农民工农村财产。长期看，城市农民工有两种选择，一部分将回流到农村，另一部分融入城市。保障农民工的财产权益，无论对城市层面还是农村层面的相对贫困治理都意义重大。在目前的城乡产权关系下，农民工城市化进程面临的资产损失较大，只有城乡要素流动一体化，坚持农村的“用益物权”原则，才能最大程度减少农民工城市融入进程中可能拉大的城市收入差距。

　　总之，中国特色的农民工城市融入，一方面要反对单纯强调以生产为核心的效率至上，同时也要反对单纯强调以分配为核心的绝对公平。要强调生产、分配有机结合的生产型福利制度，这是由我国人口规模和发展阶段所决定的客观现实。本文所强调的农民工城市融入制度建构中可能存在的理论探讨，就是要从理论层面梳理农民工城市融入可能存在的政策“冲突”。农民工城市融入和相对贫困治理的长效机制在制度设计层面要有内在一致性，最终形成农民工反贫困的均衡路径。

　　（作者单位：首都师范大学管理学院）

编辑：宋环

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