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许耀桐：完善独立监督摆脱苏联模式困境

//www.auribault.com 2014-01-06 来源：湖北日报

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　　受访嘉宾：许耀桐

　　国家行政学院教授、博导，科研部原主任

　　访谈

　　我国对权力进行监督制约的部门机构不算少，体系也很完整。但是，由于现有的三大机构对于所监督的权力主体，形不成独立的权力制约关系，因此难以收到有效的监督效果。

　　中央坚持“老虎”、“苍蝇”一起打，保持惩治腐败高压态势，查办腐败案件力度之大、数量之多、频率之高是近年来少见的。权力不受制约，贪腐就会大行其道，中国的反腐败之路，就是对权力的制约之路。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：要“形成科学有效的权力制约和协调机制”。怎样才能紧紧抓住权力制约这个环节，使其成为整个政治体制改革的突破口，并进而为其他各项改革提供有力支撑？为此，本报记者采访了国家行政学院教授许耀桐。

　　监督机构缺乏独立性

　　记者：把权力关进制度的笼子，需要有科学完备的监督体制，我国权力监督现状到底如何？

　　许耀桐：目前，我们进行反腐的主要有下述三大机构部门：一是中央和地方各级纪律检查委员会，这是党的机构；二是国家监察部和地方省市县监察厅（局），这是行政部门；三是最高检设立的反贪总局和省市县检察院设立的反贪局，这是检察部门。

　　我国对权力进行监督制约的部门机构不算少，体系也很完整。但是，由于现有的三大机构对于所监督的权力主体，形不成独立的权力制约关系，因此难以收到有效的监督效果。尤其在地方，这三大监督机构根本没有独立性，开展工作受到多方掣肘，不可能自主地、有效地行使对地方党委和政府的监督权。

　　苏联模式的困境

　　记者：这种监督体制是如何形成的？

　　许耀桐：归根到底是体制性的问题。追本溯源，现有这一套监督体制基本上还是来自于原有的苏联模式。

　　苏共六大召开时，设立了中央检查委员会。当时的中央检查委员会只是隶属于中央委员会的一个内设机关，它不可能有效地对整个党中央特别是对中央领导实行检查监督。

　　列宁试图改变这样的状况，在1920年9月第九次全国代表会议上，列宁决定“成立一个同中央委员会平行的监察委员会”。然而，随着列宁逝世，在斯大林领导之下，苏共十四大通过的党章写进的有关监察委员会的条文，发生了走样倒退。中央监察委员会的任务变成了“同党员违反联共(布)党纲和党章的现象作斗争，为了从各方面保证在苏维埃机关的活动中贯彻党的路线，为了研究改善和简化苏维埃机关和经济机关的办法”，这就背离了它原有的重要职能。到了苏共十八大，斯大林干脆彻底地改变了监察委员会的任务，降低了监察委员会的地位，无法发挥对中央委员会权力制约的作用。

　　除了党的监督机关外，原苏联也设有国家监督机关。1917年11月7日，苏维埃政权建立后设立的3个人民委员部，其中就有国家监察部，但基本上由旧国家机关工作人员担任各项职务。1920年2月，国家监察部改组为工农检查院。工农检查院受全俄中央执行委员会的领导，从组织上保证了国家监察机关独立行使自己的监督权。但在1923年4月召开的十二大上，工农检查院进行了改组，成立了工农检查院和中央监察委员会的联合机关。这样，工农检查院也要受到党组织的领导。在此后的党的代表大会和代表会议上，工农检查院都要作工作报告，由党的会议直接做决定，对工农检查院进行工作部署。这使工农检查院处于党的领导机关的直接领导下，丧失了独立的检察权。

　　显而易见，原苏联虽然也拥有权力监督的三驾马车——检查委员会、监察委员会和工农检察院，但由于总缰绳攥在党委和政府手里，难免失去应有的效力。

　　五个独立

　　记者：中国怎么彻底告别苏联模式，那我们又该以何种监督模式来加强对权力的制约？

　　许耀桐：十八届三中全会明确提出，“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施”，“强化上级纪委对下级纪委的领导”。按照这一精神，我认为应深化相关方面改革，实行“五个独立”。

　　第一，地方各省市县的党的纪律检查委员会由同级党的代表大会选举产生，向其负责，作工作报告，接受同级党的代表大会领导和中央纪律检查委员会的直接领导。地方各省市县的党的纪律检查委员会不受地方同级党委领导之后，就可以真正成为独立的政治监督机构。

　　第二，各地的监察厅（局）和预防腐败局由上一级直接领导和中央纪律检查委员会、国家监察部、国家预防腐败局领导，拨款和人事由上级决定。各地的预防腐败局官员实行三年任期制，定期调换。

　　第三，各地的贪污贿赂局由上一级直接领导和最高人民检察院反贪污贿赂总局领导，拨款和人事由总局决定。各地的反贪污贿赂局官员实行三年任期制，定期调换。

　　第四，各地的法院由上一级直接领导和国家最高人民法院领导。拨款、人事都由上级领导和最高法院决定。

　　第五，赋予人民代表独立的监督权力。加强人民代表大会的监督作用，强化人大代表的豁免权，并通过立法赋予弹劾权。逐步推行人民代表工作室制度，使人大代表真正能够倾听人民的呼声，了解群众的意愿，行使人民代表的各种权力，能够代表人民对各级官员实行权力制约监督。

编辑：尹盼秋