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王长江：深化改革要克服体制纠结

——专访中央党校党建教研部主任王长江教授

//www.auribault.com 2014-01-06 来源：大众日报

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　　新年伊始,中国改革号巨轮再次启航,驶往更为广阔而深远的水域。改革航船破浪远航,对航路上的“暗礁险滩”要心中有数。厘清难点和阻碍,是全面深化改革必行之一步。我们推出对中央党校党建教研部主任王长江教授的专访,意即在于此。

　　本版编辑(以下简称“编”):十八届三中全会的主题是“全面深化改革”。自党的十一届三中全会以来,改革始终是中国社会的主旋律,同时也是我们这么多年来发展的根本动力。那么,这次提出“全面深化”改革的概念,它在我们的整个改革进程中是基于一种什么样的定位和考虑?

　　王长江(以下简称“王”):为什么要提全面深化这个概念,其中一条就是,它是由我们改革的特点决定的。改革与革命是两码事,革命就是要把原来的东西完全推倒重来,而改革则是在原有体制不变的基础上进行的调整。调整也有两种不同的办法,一种是看到了问题所在,找到了核心环节,然后抓住这个核心,毕其功于一役。解决了根本问题,其他问题也就迎刃而解。苏联采用的就是这样一种办法。他们刚开始也是试图发展经济,制定了一个宏大的经济发展战略,但是制定之后发现推不动。为什么?因为官僚体制太僵化,利益太固化,他们不但不推动改革,反而起到了阻挡的作用。怎么办?干脆先进行政治体制改革,于是就转向了政治体制改革。不是说不应该直接进行政治体制改革,而是他们在抓了政治体制改革之后,把其他问题都放弃了。结果越往前改,经济就越困难,老百姓越觉得日子不如从前,越感到前途迷惘。于是就产生了质疑:苏联共产党究竟还有没有能力推动经济发展。随着改革的深入,党的威信越来越下降,不但没有解决问题,实现经济发展,自己的执政地位反而被改掉了,国家也解体了。所以,休克疗法,抓住核心问题直接进行改革,试图毕其功于一役,虽然是一条改革的思路,但同时也有很大的风险。苏联的后果就是执政党失去了执政地位,国家也随之解体。

　　还有一条路径,就是渐进式的改革。看到了问题核心所在,但从最简单的问题改起,从边边角角的、大家已经形成共识的问题改起。比如大家觉得日子过得不好,那就先把日子搞得好一点；大家觉得经济发展水平太差,就先在经济上做文章。先把大家容易形成共识的、边边角角的、容易改的改掉,一点一点往前改,我们采用的就是这样一种渐进式的改革方式。渐进式的改革固然使得老百姓在经济发展中得到了实惠,改革也获得了更多人的拥护,但同时也产生了一个后果,就是简单的问题慢慢都改掉了,积累下来、没改的全是硬骨头。我们小的问题已经解决得差不多了,现在发现,所有的问题都是大问题。或者看起来是一个小问题,为什么难以解决?稍微往下挖一下就会发现,背后隐藏着一个大问题、根本的问题。不把大问题解决掉,小问题就会始终存在。所以我们说改革进入了深水区。这种情况就得打攻坚战,而攻坚战跟之前的小仗是不一样的,需要有壮士断腕的勇气,需要自己给自己动手术,自己给自己刮骨疗毒。

　　从更加现实的角度去看,很多问题盘根错节,联结在一起,牵一发而动全身,同样需要改革不断走向深化。比如,就我们党自身而言,现在党的公信力的确面临着严峻的考验,用一句政治学的术语来说,就是我们党正行走在“塔西佗陷阱”的边缘。“塔西佗陷阱”讲的就是公信力的问题。简单地概括,就是当一个政府或部门失去公信力的时候,无论你是说真话还是说假话,无论是做好事还是做坏事,人们都认为你是在说假话、做坏事。过去,公信力的问题是一个相对简单的问题。我们搞计划经济搞了几十年,老百姓的温饱问题都没有得到解决,党的公信力就受到了影响。所以改革开放先进行经济体制改革,先让老百姓的生活好起来。经济发展了,党的威信随之恢复、随之增长。这时候党的威信和经济发展是同步增长的,经济增长一寸,党的威信就增长一寸。但是到了今天,情况发生了变化。我们的经济还在增长,当然比过去慢了一些,但也有7%-8%,在世界上也是名列前茅的。但是我们党的公信力如何?并没有随着经济的进一步增长而上升,两者出现了分岔。马斯洛需求层次说得很清楚,在人们的基本需求满足之后,人会有更高的追求,这些更高的追求反倒会跃居第一位。因此,并不是一门心思发展经济,群众就会满意,党的威信就会随之提高。现在的情况要比过去复杂的多,这也是改革进入深水区、需要进行全面改革的一个突出体现。

　　编:我们现在经常说,改革已进入深水区,言下之意就是改革遇到了各种各样的困难和阻力,涉及到方方面面的利益调整。那么具体来看,当前改革的难点主要在哪里呢?

　　王:改革深水区的一个特征是,很多矛盾错综复杂,联结在一起,是有系统性的,因此改革也必须从系统的角度去把握。从个别方面思考,可能会有一个答案,但最后的结果很可能与当初的愿望、方向不相一致,甚至背道而驰。最典型的就是我们的信访制度。我们党的信访制度是有传统的。这种传统是怎么来的?当初党是靠暴力革命、武装斗争取得政权的,由于时刻面临生死存亡的严峻考验,党的组织像军队一样,形成了严格的纪律和秩序。但这种非常严密、高度等级化的单线联系组织体制,在革命时期非常有效,建设时期就会产生一些问题。比如老百姓有什么想法愿望,就需要一级一级往上报；中央有什么指示,也需要一层一层往下传达。这中间一方面会有时效性的问题,另一方面信息的损耗也会造成上下沟通的不畅。老百姓的利益、愿望和诉求难以向上反映,下情不能上达,就出现了“中梗阻”问题。怎么办呢?我们首先想到的是补充,信访制度就是其中非常重要的一种制度安排。我们建立一整套信访系统,信访就可以起到信息直通车的作用,如此下情就可以上达。当时的信访制度是没有我们今天所说的越级上访的。群众对谁有意见,就向谁的上级直接反应,这就是信息直通车。信访的初衷就是起这样一种作用。根据这种本意,对信访的考察就应该是看它接待群众意见的数量多少,数量越多,说明信访的作用得到了很好的发挥。但在信访成为政府的一种考核机制和考核标准之后,信访的性质就变了。信访数量越大,说明你这个地方问题越多；问题越多,说明你的执政能力越差,考核排名就下去了。对各级政府来说,信访量越大对他越不利,所以他们千方百计不能让信访量上去,压访就出来了。地方政府强行压下去,老百姓的诉求还是没处表达,问题还是得不到解决,只好直接上北京去了。中央登记问题之后,信访量还是算到地方政府头上,为了不让信访量上去,截访也出现了。这就形成了一个机制上的矛盾,或者说悖论。就是设置这个机构的本意是要让老百姓能说话、有地方去说话,但同时他对各级政府的激励是压制老百姓的诉求表达。对老百姓说你们有问题可以去上访,信访机构就是接待受理你们诉求的；对我们的干部又说,你们需要小心,上访量多了,会影响到你们的政绩考核和提拔。一些地方甚至搞一票否决制,那只有去压访截访,党群、干群矛盾就这样出现了。如此下去,问题只会越来越多,窟窿只会越来越大。

　　再比如财税体制。我们今天实行的分税制是上世纪九十年代开始实行的。当时的考虑是,作为一个国家,必须有一个单独的、整体的财力,所以就有了国税地税之分。对于一些比较穷的省份,本身财力比较薄弱,国税可以通过转移支付返还它们的税收收入。当时的设想是非常好的,但真正实行之后,就产生了一些问题。第一,转移支付的问题。现在的情况是,专项转移支付多于一般性转移支付。如果考虑到不同地区发展不均衡的话,应该更多的采用一般性转移支付。但问题是,现在大量的资金掌握在部门手里。部门掌握资金,也想对资金负责,但由于他们对全国各个地方的实际情况不可能有一个全面的了解,所以只能把资金变成一个个项目,也就是所谓的专项转移支付。地方要想获得转移支付,只能去一个个部门跑项目,“跑部钱进”就出现了。第二,土地财政的问题。分税制之后,地方最保险的一块收入就是土地,所以不可避免地会出现土地财政问题。土地财政的结果一方面是房价居高不下,房价太高老百姓就有意见,然后中央又要求地方控制房价；另一方面就是产生强拆,地方政府也知道强拆是违法的,而且容易造成群体性事件和社会不稳定,但很多时候不得不做,因为土地收入是地方财政的一个重要和稳定的来源。

　　编:改革过程中所遇到的体制机制障碍,是改革难以推进的重要因素。这些障碍很难由一个或几个部门来破除,因为部门自身也有利益,所以改革必须在一个更高的层面上来设计、推动。

　　王:我们现在改革遇到的,更多的就是上面这些问题,而这些问题都是由体制自身的纠结所带来的。体制自身的纠结表现为,它会同时产生多种不同、甚至截然相反的激励,问题在这种纠结的体制下无法得到根本和彻底的解决,而只会越积越多,使社会矛盾越来越尖锐和突出。

　　为什么会出现这种体制自身的纠结?看起来好像是因为权力集中了、垂直了,才产生了这些问题。但如果从全局的角度去思考,我们就会发现,权力实际上并不是集中到了中央,而是集中到了部门。改革进行了这么长时间,取得了这么大成就,为什么还受到很多质疑和诟病?很大程度上是由于,我们的改革路径存在一定的问题。如果用一句话来概括的话,就是部门集中了过多的权力,“权力部门化,部门利益化”,部门成了既得利益者。这里面的关键是部门不需要对全局负责,而只负责自己的一块,他有自己的利益,如果由部门来实施改革的话,改革很容易就会发生变形。我们过去的改革很多时候是作为一种常规性的工作,上面一声令下,要求大家改革,鼓励大家创新,然后各个部门去落实,去想自己怎么进行改革、怎么进行创新。这样的一种改革思路,最后产生的结果很可能就是,每个部门都自觉不自觉地扩大自己的权力,使改革变形、打折扣。所以从这个方面说,不是权力过于集中了,而是部门做大了权力。因此,改革必须打破部门对权力和利益的垄断。而要排除这些干扰,就必须从更高的层面来设计和推动改革。

　　编:中央成立了全面深化改革领导小组,并由总书记亲自担任组长,这彰显了中央推进全面深化改革的决心,各地也纷纷建立了本层级的全面深化改革领导小组。领导小组具体怎么运行现在我们还拭目以待,您觉得应该注意哪些方面的问题?

　　王:改革必须通盘考虑,必须从更高和整体的角度进行设计,这是深层次改革的特点和要求,同时也是改革取得实质性进展的关键。改革不是要在现有体制和框架之中找平衡,而应该超越现有体制格局。改革不应是现有体制下进行的一种常规性工作,而更像是一种应急机制。从这一角度看,全面深化改革领导小组的设立具有非常重要的意义。政府应该怎么运行,公权力应该怎么运行,它自然有一套逻辑,把逻辑搞清楚之后,我们再按照政治运行的逻辑和规律来梳理整个权力运行的过程,而不是简单的叠床架屋,头痛医头、脚痛医脚,这个方面出问题就在这个方面建一个部门,赋予其权力和职责,那个方面出问题又在那个方面建一个部门,赋予权力和职责。这种叠床架屋式的改革是没有眼界的,最重要的是我们要回到一种系统的、整体的思维,以更加宏观的视角来思考整个改革的设计。

　　这并不是说,要把所有权力都汇集到全面深化改革领导小组。领导小组的设立是为了超越部门的利益,是要进行顶层设计,对基本的规则、边界等作出规定。在此基础上,领导小组设立更重要的作用,应该是为地方和基层的改革创新,开拓更大的空间,提供更多的自由,并为他们的改革创新举措承担相应的风险和成本,使地方和基层能够在更大的空间和自由度下,更少顾虑地进行改革创新。

编辑：尹盼秋