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迟福林：改变政府主导型增长模式

//www.auribault.com 2014-03-03 来源：湖北日报

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　　迟福林全国政协委员，中国（海南）改革发展研究院院长，2009年，入选“影响新中国60年经济建设的100位经济学家”。

　　全国两会召开，人们对开局之年聚焦深化改革，进一步贯彻落实十八届三中全会精神充满期待。十八届三中全会决定指出，“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”。习近平总书记强调，“进一步处理好政府和市场关系，实际上就是要处理好在资源配置中市场起决定性作用还是政府起决定性作用这个问题”。当“市场”的地位被提升到前所未有的高度，“决定性作用”针对的是什么问题，从哪里伸展开去，应当牵引出怎样的改革认知和行动变革？全国两会前夕，本报记者对话全国政协委员、经济学家、中国（海南）改革发展研究院院长迟福林。

　　要市场主导下的有为政府，而不是政府主导下的有限市场

　　记者：市场的“决定性作用”，在十八届三中全会以后就一直是一个热词。这个要求很明确，但是在发展现实中，感觉有不少问题需要厘清，“决定性作用”和“基础性作用”到底区别在哪里？中国的市场化改革走到今天，发挥市场“决定性作用”要解决什么问题？

　　迟福林：正如20年前提出社会主义与市场经济可以兼容之后，我国再不可能回到计划经济时代一样，“市场在资源配置中起决定性作用”的提出，意味着深化市场化改革已成为不可逆转的大趋势。

　　客观地看，我国是一个由计划经济向市场经济转型中的发展中大国，经济体制、经济增长方式一直都带有浓厚的政府主导的特征，经济社会发展中的诸多新矛盾新问题，主要在于市场化改革不到位、政府作用不到位，而非过度市场化。不可否认，在政府主导下，短期内仍可维持较高的经济增长速度，但会给中长期发展带来更大的隐患，甚至带来经济危机的因素。这是非改不可的。

　　用“决定性作用”取代“基础性作用”，更加清晰、更加鲜明地突出了市场而不是政府在资源配置中的支配地位。政府不能替代市场，任何其他工具都不能取代市场机制在增长体系中的基础地位。这种“决定性作用”，关键在于意味着告别政府主导的增长方式，要形成政府与市场关系的新格局。不改变这一点，我们的发展导向问题、发展方式转变问题是难以解决的。

　　记者：那这个政府与市场关系的新格局，新在哪里？旧的模式既然是非改不可，那怎么个改法？

　　迟福林：关于这个新格局，我认为，四个方面不可或缺，也就是市场主导下更好发挥政府作用，投资与消费动态平衡，以公益性为重点调整优化国有资本配置，地方政府层面建设公共服务政府的新格局。

　　这里面，首当其冲是要形成市场主导下更好发挥政府作用的新格局，即市场主导下的有为政府，而不是政府主导下有限的市场。市场主导是大前提，必须在这个前提下来谈更好发挥政府作用。

　　第一当然是要完善市场体系。改革开放以来，我国市场体系已经初步形成，但这个体系是存在结构性缺陷的，主要表现在资源要素价格的行政管制，由此导致低成本的投资扩张和日益加剧的产能过剩，当前迫切需要形成资源要素价格由市场决定的体制机制。

　　第二要以负面清单为主加快向市场放权，实现行政体制改革质的突破。政府主导资源配置的一个重要特征是政府管企业做什么，许多事情政府许可了才能做，由此压抑了社会资本的活力。我们讲“质的突破”，质在哪里？就是要实现“非禁即准”，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。

　　第三，加快向社会放权，形成维护公平性和市场秩序的社会合力。近年来，消费安全问题频发，不仅反映出政府市场监管职能的缺位，同时也反映出行业自律、行业规范的严重缺失。行业协会很重要，但必须“政会分开”、去行政化，强化行业自律，以承接政府更大程度下放的行业管理职能。

　　不是不要投资，而是要推进投资与消费的动态平衡

　　记者：要市场主导，而不是政府主导，如何体现在投资与消费的关系中？

　　迟福林：从“基础性作用”到“决定性作用”，就是要寻求实现经济增长方式由政府主导向市场主导的有效路径。当前，经济转型的突出矛盾在于投资消费失衡。推进投资与消费动态平衡，是形成政府与市场关系新格局的第二个方面。

　　为什么要讲这个平衡？就是因为投资主导的增长模式已经走不下去了。为什么走不下去？不仅在于这些年以欧美为重点的外部市场需求萎缩、国内投资效率明显下降，更重要的在于，投资主导的增长，很大程度上是为了做大GDP而投资，从而带来投资消费的严重失衡，使产能过剩呈现出全面性、长期性、甚至绝对性的突出特点。

　　这种情况下，投资主导的增长还能再走10年、20年吗？我的看法是，它已走到尽头，迫切需要转型。只有通过市场化改革过了产能过剩这一关，才有可能顺利实现经济转型。

　　记者：投资主导的增长不可持续，需要转型，这在认识上问题可能不大，关键是现实中很艰难，有路径依赖。

　　迟福林：政府主导必然导致投资主导，投资主导的源头在政府。投资冲动，实质上就是政府的投资冲动。当前，经济转型不是要不要投资的问题，也不是投资多寡的问题，而是要让市场规律充分发挥作用，使投资结构与社会需求结构相适应，减少和停止低效、无效投资，增加和扩大适应市场需求变化趋势的投资。

　　我一再称消费主导投资转型很重要，不是不要投资，而是要实现投资与消费的动态平衡。目前，消费结构升级、消费释放正处于重要阶段，释放13亿人的消费大市场是中国“最大的红利”。市场化改革，就是要把13亿人潜在的大市场，转变为现实的大市场。

　　记者：关键是，怎么才能释放这个消费大市场？或者说怎样才能让老百姓愿意花钱、敢花钱？

　　迟福林：老百姓的收入水平不高，社会福利没有一个可靠的保障，消费能力和消费倾向都不会得到释放。你要讲建设消费大国、形成消费主导是缺少基础的。为什么提出我们要建立一个国民收入导向的发展，而不是GDP导向的发展？就是因为消费型社会，或者消费主导的格局必须建立在国民收入导向的基础上。

　　这个转变转得好，我们内部的市场需求、社会需求就能够奠定一定的基础，从而使中国未来的20、30年可持续增长，奠定在自己的基础上，我们才敢说中国进入了一个可持续增长阶段。

　　国有企业要改，要充分发挥国有资本的公益性角色

　　记者：我们看到，你在多个场合把国企改革作为处理好政府与市场关系的关键问题，它关键在哪？如何明晰体现市场的“决定性作用”？

　　迟福林：使市场在资源配置中起决定性作用，需要明确界定国有资本的角色。

　　从2005年到2010年的5年时间，国有资本从23万亿增长到53万亿元，提高了一倍。但总体上看，国有资本尚未在公共产品供给方面发挥重要作用，国有资本在竞争性领域分布过宽、公益性不足的矛盾比较突出，很大程度上抑制了非公经济的活力。

　　十八届三中全会明确提出，“国有企业属于全民所有，是推进国家现代化，保障人民共同利益的重要力量”，并强调“国有资本加大对公益性企业的投入，在提供公共服务方面作出更大贡献”。应当看到国有企业改革与政府、市场关系的关键问题，形成以公益性为重点调整优化国有资本配置的新格局。

　　记者：就当下的现实看，国有资本要实现这种公益性的目标，我们感觉，需要更明确、更有力的变革来实现、来确保。

　　迟福林：是的。这次三中全会决定，在国有企业改革上有四个大的亮点，一是以混合所有制结构为主，不再以单一所有制为主；二是要在打破垄断上取得重要进展；三是国有企业要加大公益性投资，今后重点是公益性投资；四是规定公益性领域一些比例要求。

　　也正是因为国有企业改革与政府、市场关系的关键问题，要明确国有资本提供普遍福利的目标，把国有资本重点配置到公益性领域；要提高国有资本收益上缴公共财政的比例，提高国有资本用于公共服务领域的比例；要加快国有垄断行业改革；此外还有一点，就是公共服务业也要向社会资本放开。

　　加快地方政府向公共服务主体的角色回归

　　记者：改变政府主导的增长模式，形成政府与市场关系的新格局，你为什么要特别强调地方政府在提供公共服务的责任和角色？

　　迟福林：使市场在资源配置中起决定性作用，关键在于地方政府的角色定位。当前，政府主导资源配置突出反映在竞争性地方政府驱动的经济增长方式上。

　　具体来讲，综合多方面的情况看，地方层面已经形成以做大GDP总量为导向、以地方财政收入增长和干部考核为约束的激励机制、以行政干预和行政推动为主要手段的经济增长方式。

　　这种改革开放以来为调动地方积极性，逐步形成的竞争性地方政府模式，在推动经济快速增长的同时，今天逐步演变为地方层面的增长主义倾向，并成为产能过剩、房地产泡沫、地方债务等问题的主要“病结”所在。竞争性地方政府模式不是中国社会主义制度的基本特征，相反，它是在新的情况下造成经济矛盾、经济风险的根源之一。

　　当然，这里提出地方层面增长主义倾向的问题，不是把“板子”打到地方政府身上，而是要客观分析形成竞争性地方政府的体制因素，寻求建设公共服务型政府的有效路子。

　　记者：我注意你提到的“竞争性地方政府模式”。所谓“竞争性”，就是大家都去瞄准同一个目标去竞赛，去比拼。从比增长，拼增长，到比提供公共服务，这个说起来容易，现实中却不是一个简单的事情。你分析了形成竞争性地方政府的体制因素，那要让地方政府成为公共服务主体，需要怎样的体制因素？

　　迟福林：我认为，有两个方面很重要。

　　一方面要把推动农地物权化改革作为规范地方政府行为的重点。为什么要讲土地的问题？因为地方政府可以从土地交易中获得巨额收益，这是竞争性地方政府形成的重要体制条件。许多地方的土地出让金收入相当于一般预算收入的50%以上。另外，地方政府举债投资扩张，也主要是以土地资源作融资抵押。截至2012年底，全国84个重点城市处于抵押状态的土地面积同比增长15.7%，抵押贷款总额同比增长23.2%。

　　如何切断这条伸向农村土地收益的“有形之手”呢？这需要在推进中央地方财税体制改革、培育地方稳定税源的同时，加快推进农村土地物权化改革，也就是要赋予农民具有物权性质的土地使用权，使其在用途管制的前提下可流通、可转让、可抵押，尽快让土地这个“第二财政”退出历史舞台。

　　另一方面还要尽快形成以公共服务为导向的中央地方财税体制。为什么又要讲财税体制问题呢？是因为这些年逐步形成的以经济总量为导向的中央地方关系，在调动中央地方两个积极性的同时，也开始形成中央地方财税关系的两大失衡：一是中央与地方事权与财力的失衡；二是大中小城镇财力资源配置的失衡。

　　解决这两大失衡，需要中央地方关系的导向由经济总量转向公共服务，以此作为新阶段财税体制改革的主要目标，把大中小城镇公共资源配置均等化作为中央地方财税体制改革的重点，合理划分各级政府间的事权与财力，由此推动地方政府加快向公共服务主体的角色回归。

编辑：尹盼秋