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从党的十八大到三中全会

——中国是如何作出重大改革决策的

胡鞍钢 //www.auribault.com 2013-11-05 来源：光明日报

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　　即将召开的党的十八届三中全会，引发了全世界的关注：中国下一步的改革方向是什么？改革目标是什么？中国将如何改革？对此，国内外各方纷纷猜测、众说纷纭，成为世界媒体报道的焦点。

　　事实上，中国已经走上了自主、自信、自强的改革开放道路，并将继续沿着这条“人间正道”不断实践、不断探索、不断前行。这是有其自身的历史逻辑和发展逻辑的，因此也需要我们了解党中央重大决策民主化、科学化、制度化的机制。

　　根据《中国共产党章程》规定，党的最高领导机关，是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会；同时，“全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会”。

　　从党中央的重大决策程序来看，第一步是党的全国代表大会（简称“党代会”）决策，通常是每五年举行一次；第二步是中央委员会全体会议（简称“中央全会”）决策，通常是每年至少举行一次。党代会决策是对未来中国发展进行全面的重大决策和全面的战略部署，中央全会决策是对关系全局的重大问题作出重要决定和具体部署，如十六届中央委员会召开了七次全会，分别涉及到深化机构改革（二中全会）、完善社会主义市场经济体制（三中全会）、加强党的执政能力建设（四中全会）、“十一五”规划（五中全会）、构建社会主义和谐社会（六中全会）、为党的十七大做准备（七中全会）。这反映了党中央决策机制越来越制度化、规范化、程序化，从而保证了中国重大决策的民主化、科学化，高效率地作出正确决策，及时纠正小的错误，避免颠覆性错误。这是“中国制度”和“中国决策”的重要体现和独特优势。

　　从中国重大改革决策和部署看，先后有四次“三中全会”决策，与之相对应的是形成了彼此区别又彼此相联系的四个阶段：

　　第一次是1978年十一届三中全会决定，为了实现社会主义现代化，必须对经济体制进行改革。随后启动了农村改革，全面推行了联产承包责任制。这是中国经济体制改革的发动阶段。

　　第二次是1984年十二届三中全会，根据党的十二大提出的有系统地进行经济体制改革的任务，作出了《关于经济体制改革的决定》，以建立充满生机的社会主义经济体制为目标。这是中国经济体制改革的全面开局阶段，即在农村改革初步成功的基础上，开启以城市为重点的全面经济体制改革。

　　第三次是1993年党的十四届三中全会，根据党的十四大确定的经济体制改革的核心目标和基本原则，作出了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，共计50条。这是在确立了创建新体制的目标之后的“建立新体制”阶段，即建立社会主义市场经济体制，而不是在原有社会主义计划经济体制下进行改革。

　　第四次是2003年党的十六届三中全会，根据党的十六大提出的建成完善的社会主义市场经济体制和更具活力、更加开放的经济体系的战略部署，作出了《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，共计42条。这是在初步建立了新体制的基础上的“完善新体制”阶段。

　　按照这一改革发展逻辑和制度变迁逻辑，党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），标志着中国将进入“全面深化改革”阶段。

　　从十八届三中全会《决定》的起草工作看，实际上经历了两个阶段，花了近两年的时间，也显示了中国特色的决策机制和过程。第一个阶段是起草党的十八大报告阶段，经过近一年时间才完成并在党的十八大上正式通过，为三中全会《决定》提出了总体目标、基本原则和主要任务。党的十八大报告关于全面深化改革的内容，就是制定三中全会《决定》的详细大纲。

　　第二个阶段是在新一届党中央领导集体领导下，根据党的十八大提出的“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”的目标，总揽全局，谋划长远，深入调查研究并着手起草三中全会《决定》这一指导下一个十年中国社会主义制度建设和全面深化改革的纲领性文件。中共中央政治局10月29日召开会议，听取了《决定》稿在党内外一定范围征求意见的情况，决定根据这次会议的意见进行修改后，将文件稿提请十八届三中全会审议。据新华社报道，这次征求意见充分发扬党内民主，广泛听取各方面意见，各地区各部门各有关方面和党的十八大代表对文件稿提出许多很好的意见和建议。

　　经过前后两个阶段，在近两年的时间里深入开展调查研究、广泛听取各方意见，才形成了拟提交三中全会审议的《决定》文件稿。这一过程是“先民主、后集中”，“从下至上”，再“从上至下”，“再民主、再集中”的政治民主、政治共识和政治决策过程，远比西方任何一个国家的政治决策程序更为广泛民主，更能反映全国不同人群的利益，更能集中众多不同方面的意见，也更能有效集成全党和全社会的政治智慧。中国作为一个拥有十几亿人口、30多个省级地区和300多个地级、2800多个县级、40000多个乡镇级行政单位的大国，这样自上而下与自下而上相结合、充分民主与高效集中相结合的决策机制，已经被实践充分证明是十分适宜的，也是十分有效的。

　　从党的十八大报告，我们可以读到有关三中全会《决定》的若干重大信息：

　　第一，这是关于全面深化改革的决定，不同于前三次改革决定，不只是经济体制改革，还涉及到其他方面体制改革，比以往更加全面，更加协调。这也符合制度变迁的发展逻辑：一类制度变迁，会引发其他制度变迁；其他制度的变迁，又会反作用于某一类制度的变迁。这是因为任何一类制度的变迁都将产生外部性，既可以是正外部性，也可以是负外部性，譬如经济体制改革在促进经济效益的同时可能会损害生态效益和社会公正，这就需要其他体制改革，如生态体制和社会体制的建立、发展和完善，来对冲经济体制改革的负外部性。

　　第二，全面深化改革开放是如期实现全面建成小康社会宏伟目标的体制保障。根据“五位一体”的社会主义现代化总体布局的要求，三中全会《决定》是一个“五位一体”的制度建设和体制改革总体方案，将全面推进统筹协调经济、政治、文化、社会、生态文明建设五大领域的改革以及党的建设制度改革。这是《决定》最大的创新点和亮点。“五位一体”的改革总体方案是实现全面建成小康社会目标的体制保障，小康社会建设的顺利推进又是改革总体方案的目标。例如：文化体制改革，是为了推动社会主义文化大发展大繁荣；建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约、生态环境保护的体制机制，是为了推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。

　　第三，全面改革就是全面创新，这就超越了仅针对经济体制改革、经济创新的局限性，扩大了改革的领域，开拓了创新的空间，更充分地激发了全体人民的创造力。不仅要尊重市场经济规律，还要尊重社会发展规律、文化传承规律、自然规律；不仅有市场创新、产权创新，还要有科技创新、文化创新、社会创新；不仅要解放经济生产力，还要解放科技生产力、社会生产力、文化生产力、绿色生产力；不仅要破除经济体制机制弊端，还要破除政治、文化、社会和生态体制机制弊端；不仅要发展社会主义市场经济，还要发展社会主义民主政治、繁荣社会主义先进文化、构建社会主义和谐社会和建设生态文明，不仅要创造经济财富、物质财富，还要创造文化财富、精神财富、生态财富。这不仅大大突破了西方自由市场经济制度，而且也是社会主义市场经济体制的创新，与中国特色社会主义经济制度以外的其他制度相协调、相互补。从这个意义上看，不断创新、全面创新，不仅要“不唯书、只唯实”，敢于突破和超越西方，还要做到与时俱进，善于突破和超越自己。

　　第四，党的十八届三中全会的《决定》，是将党的十八大报告关于社会主义制度建设和全面深化改革目标和基本原则加以系统化、具体化，使各类改革更具政治可行性、经济可行性和社会可行性，成为下一个十年中国“五位一体”现代化建设和体制改革的行动纲领，必将对我国改革开放和社会主义现代化建设产生重大而深远的影响，也会对世界和平与发展产生巨大的正外部性。

　　从1978年十一届三中全会到2013年十八届三中全会，中国的改革开放已经跨越了35年。我们始终坚持和不断实践十一届三中全会以来的正确路线，“既不走封闭僵化的老路，也不走改旗易帜的邪路”。党的十八大更加明确坚定不移走中国特色社会主义的道路，中国人民还将不断开创人类历史上最伟大的事业，创造人类历史上最伟大的奇迹。

　　（作者系清华大学国情研究院院长）

编辑：尹盼秋