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从“管理”到“治理”意味着什么

刘新如 //www.auribault.com 2013-11-26 来源：解放军报

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　　人们注意到，党的十八届三中全会公报9次提到“治理”；全会通过的《决定》则有24次出现“治理”一词。

　　“治理”是一个新的概念、新的提法，从“管理”到“治理”，一字之差凸现了我们党执政理念的升华、治国方略的转型，将对中国未来发展产生重大影响。

　　“统治”“管理”“治理”之变，折射着历史发展的进步

　　过去谈到国家和人民的关系，叫国家统治，后来叫国家管理，如今改称“国家治理”——全会《决定》把“推进国家治理体系和治理能力现代化”列为全面深化改革的总目标，提出要“加快形成科学有效的治理体制”“创新社会治理”“提高社会治理水平”“改进社会治理方式”等等。这一变化，意味着一个重大的突破。

　　治理理论在上世纪90年代兴起于一些国家，最早由上世纪80年代初的“地方治理”和80年代后期的“公司治理”发展为“公共治理”，现已成为全球政府治国转型的普遍趋势。

　　治理与管理有着明显区别：管理主体是一元的，治理主体是多元的。治理是政府、市场、社会组织，党、人大、政府、政协等多元主体一起进行国家治理，而不是仅仅依靠一种力量。

　　管理是垂直的，治理是扁平化的。治理既有从上到下，也有从下到上，甚至可以从中间向上、向下延伸开来、铺展开来。

　　管理带有随意性，治理方式是法治化的。治理是依法治国，依法治理，建设法治国家、法治政府，而不再是简单命令式、完全行政化的管控。

　　管理常常是单向度的，治理是体系化的。实现“国家治理体系的现代化”，是一个制度化、系统化的改革目标。围绕这一目标，形成政府治理、社会治理、生态文明治理等全面的治理体系。

　　相对管理而言，治理是一个内容丰富、包容性很强的概念，它更强调灵活性、协调性、沟通性，彰显了国家的公平、正义，社会的和谐、有序。

　　从“统治”到“管理”，从“管理”再到“治理”，这反映了治国方略总体思想的演变，折射了历史发展的进步。

　　老子曾说过：“政善治，事善能。”随着三中全会精神的贯彻落实，国家治理必将逐步达到一个“善治”的境界。

　　从“管理”到“治理”——全面深化改革的必然要求

　　某地一位农民开办一家地方旅游公司,为申请批准,从上到下求“神”拜“佛”,总共盖了36个公章，开业后还被“吃拿卡要”。在现实生活中,对这样的事例人们已感到“听觉疲劳”。过去,不论国家机关还是地方政府部门,各种职能雷同、重叠的机构很多,管了许多不该管、管不了也管不好的事。

　　按照全会《决定》的要求，推进国家治理体系和治理能力的现代化，科学界定政府的职能作用和事权界限，该市场管的归市场，该社会管的归社会，该地方管的归地方，“明分职，序事业，公道达而私门塞，公义明而私事息”，将大大减少行政审批和微观管理任务,切实改变政府部门既当“裁判员”又当“运动员”、既“越位”又“缺位”的弊端以及由此滋生的腐败现象，从而充分发挥市场这一“无形之手”在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府这一“有形之手”提供良好市场环境、基本公共产品和公共服务的作用。

　　从“管理”到“治理”，是全面深化改革、转变政府职能、发展社会主义市场经济的题中应有之义。

　　35年改革开放的经验告诉我们，仅靠某一方面的改革单兵突进，想毕其功于一役的做法是不现实的。改革，归根到底是制度的变迁，是资源的重新培植，是利益格局的重新调整，由此而实现效率更加提高，分配更加公平，社会更加正义。如果国家治理体系和治理能力落后，这一切就无从谈起。全会《决定》对全面深化改革作出系统部署的同时，十分清晰地阐述了经济、政治、文化、社会、生态文明“五位一体”的制度保障，并强调必须更加注重改革的系统性、整体性、协调性。而大力推进“政府治理”“社会治理”以及方方面面的“治理”，既是实现改革系统性、整体性、协调性的重要基础，又是确保改革系统性、整体性、协调性的重要保障。

　　有人把社会主义市场经济比作一栋大厦，认为改革开放以来这个大厦虽建立起来了，也越来越漂亮了，但大厦内部的动力系统、运转系统还需要完善，这一比喻颇有道理。倘若国家治理体系滞后，大厦的动力系统就有隐患；如果市场秩序混乱、社会治理问题解决不好，大厦的运转系统就不正常。只有从整体上谋篇布局，特别是强化国家治理、社会治理和各个方面的治理，才能持续不断地聚合各项相关改革协调推进的正能量，把中国特色社会主义大厦建得更加巍峨多姿。

　　从“管理”到“治理”——打开社会发展活力的闸门

　　在今日中国的改革棋盘上，政府、市场、社会的“三元体制”已经基本形成。但相对于经济主体，社会建设还较为迟缓，遗留下并新产生一些社会矛盾和社会问题,社会发展活力的释放还大有文章可作。

　　三中全会《决定》提出，要在国家治理体系和治理能力现代化目标的牵引下，创新社会治理体制，改进社会治理方式，提高社会治理水平，激发社会组织活力，健全公共安全体系，确保人民安居乐业、社会安定有序。这些重要论述，为破解社会问题、激发社会活力提供了基本遵循。

　　当前，随着改革开放的深入和市场经济的发展，越来越多的劳动者到非公有制企业就业，原来计划体制下的“单位人”转变为“社会人”。在这种情况下，政府大包大揽的社会管理方式显然已不适应。近年来，城管与小贩矛盾突出，医患纠纷等频发。处在发展转型的关键点上，不同群体利益诉求的多元化，需要多元主体的社会治理。

　　社会治理是现代治理体系的重要组成部分。中国特色社会主义是全社会和全体人民的事业。一个运转良好、活力迸发的社会，需要政府、企业、社会组织、个人等在经济社会事务中扮演不同角色，发挥不同作用，承担不同责任。公民和社会组织由于更贴近社会生活，对很多社会问题的解决往往要比政府部门更有效。按照《决定》要求，摒弃单一的行政管控手段，重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，让人民群众依法通过社会组织实行自我管理、自我服务和参与社会事务管理，有利于更好地发挥人民主人翁精神，推动社会和谐发展。

　　社会治理的推进，社会活力的释放，并不是轻而易举、一蹴而就的，既要打破观念的桎梏，又要摆脱利益的羁绊。当年，思想的解放，曾打开经济增长的闸门；今天，同样需要进一步解放思想，重新认识和发现社会，强化社会治理，打开社会发展活力的闸门。

　　从“管理”到“治理”——社会主义民主政治的新发展

　　“我是管理者，你是被管理者”。在有的地方，老百姓到政府部门办事，门难进、脸难看、事难办，一个重要原因就是“管理”的观念在作祟。

　　治理有助于扩大人民民主，实现社会公平正义。现代治理理论认为，治理是一个平等的、互动的过程。国家治理体系强调多主体，国家管理者是主体，人民也是管理的主体，还有各组织、各单位作为参与管理者，都是主体之一。这就把过去的一个主体变为多主体，老百姓在治理国家的过程中，就有了更多的发言权和决策权，国家出台的各项政策，将会更公正和公平，因而也是社会主义民主政治的新发展、新体现。

　　实现国家治理体系和治理能力现代化，要求各级领导干部增强民主意识，提高现代化素质和本领。治理能力现代化，意味着治理要更加科学、更加民主，同时也更制度化、规范化、程序化，而不能像过去那样搞官僚主义、强迫命令。这既为国家治理开创了广阔的空间，也有利于社会主义民主政治建设的创新发展。《决定》提出的“推进协商民主广泛多层制度化发展”，就是推进国家治理体系和治理能力建设的重要一环。营造平等、互动的社会治理氛围，将成为今后社会治理的一个方向，成为社会主义民主政治的新气象。

　　国家治理体系是检验社会制度是否完善、定型的重要标志。“治理”的概念，跟过去简单强调“党委领导、政府主导、社会参与”的提法不同，不仅反映了我们党执政理念的变化，也为深化政治体制改革和社会主义民主政治建设提供了理论基础。

　　从“管理”到“治理”——中国特色社会主义理论的重大创新

　　国家治理体系和治理能力，是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。

　　怎样治理社会主义社会这样全新的社会，是一项前无古人的事业，马克思、恩格斯的本本上没有现成答案，其他国家也没能很好解决这个问题。“治理”理念纳入党的执政话语体系，顺应了经济社会发展对党治国理政提出的要求，是对人类优秀文明成果的借鉴和吸收，是中国特色社会主义的实践总结和理论创新。

　　改革开放35年来，我们党始终把理论创新作为推动中国特色社会主义事业发展的强大动力。2003年党的十六届三中全会，“社会建设和管理”被列入贯彻落实科学发展观的“五个统筹”之中；2004年十六届四中全会提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”；2007年党的十七大和2012年党的十八大，都提出加强和创新社会管理、健全社会管理体制的问题。这次三中全会继续推进理论创新，把“推进国家治理体系和治理能力现代化”列为全面深化改革的总目标，成为新时期深化改革的执政理念和治国方略，这是我们党在中国特色社会主义理论和实践上的重大创新。

　　每一次改革突破都源于对社会主义认识的再深化。这次全会《决定》提出的“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，是从制度层面提出的现代化，就是要通过全面改革与治理，实现党和国家事务制度化、规范化、程序化，把各方面的制度优势转化为治理经济社会的效能。从“管理”走向“治理”，在理论上丰富了现代化的内涵，也赋予了中国特色社会主义理论时代意蕴。社会主义与现代化相结合，必将迸发出巨大的理论效力。

编辑：尹盼秋