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推进协商民主广泛多层制度化发展

刘佳义 //www.auribault.com 2013-11-26 来源：光明日报

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　　党的十八大提出“健全社会主义协商民主制度”，这是我们党长期实践经验的总结，是社会主义民主政治的理论创新和制度创新。十八大之后，各地积极推进协商民主建设，完善协商制度，创新协商内容和形式，进一步丰富了社会主义协商民主的理论和实践。党的十八届三中全会对发展社会主义协商民主作出进一步部署，集中体现了中国共产党人在中国民主政治制度选择上的道路自信、理论自信和制度自信，具有里程碑意义。我们要按照十八大和十八届三中全会的部署，坚持从我国国情出发，弘扬中华民族优秀文化传统，同时借鉴人类政治文明的有益成果，推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展。

　　一、我国的协商民主具有鲜明的中国特色

　　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。”这段论述集中阐明了我国协商民主的中国特色社会主义性质，阐明了我国协商民主是在中国革命、建设和改革的长期实践中发展起来的，是历史的必然选择，具有鲜明中国特色。我国的协商民主与西方协商民主的区别在于：

　　首先，与西方协商民主发展的历史进程不同。我国协商民主是从我国政治生活的逻辑中发展起来的，它与中国共产党领导的多党合作和政治协商制度紧密联系，在新中国的形成发展中发挥了重要作用。随着中国人民革命取得全面胜利，1948年4月30日，中共中央发出纪念“五一”劳动节口号，立即得到各民主党派和无党派人士、各人民团体和各族各界人士响应和拥护，成为建立新中国的动员令。1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议召开，宣告新中国成立，标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度正式确立。1954年，人民代表大会制度建立后，毛泽东同志指出：“通过政协容纳许多人来商量事情很需要”，明确人民政协继续存在的必要性。改革开放以来，邓小平同志指出人民政协是我国政治体制中发扬社会主义民主和实行互相监督的重要形式。党的十三大提出建立社会协商对话机制，侧重于建立党、政府与群众之间的协商机制。1991年，江泽民同志把投票选举与协商相联系，首次提出社会主义民主两种重要形式。1993年，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为一项基本政治制度，庄严地写入宪法。以胡锦涛同志为总书记的中共中央先后出台了《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》《关于加强人民政协工作的意见》等一系列重要文件，首次以正式文件形式确立了我国两种重要民主形式，提出协商民主概念，推进了协商民主的制度建设。与此同时，党委、人大、政府、基层等方面的协商实践也在不断丰富。党的十八大报告提出“健全社会主义协商民主制度”，把协商民主从一种民主形式上升为一种制度形式，成为国家政治体制的重要组成部分。由此可以看出，我国协商实践从政党之间、政府与社会之间逐渐扩展到社会团体、公民之间，形成了国家层面的政治协商、国家与社会之间的社会协商和社会层面公民协商的中国特色的协商民主体系。

　　其次，与西方协商民主兴起的现实背景不同。当代西方协商民主是在对代议制民主理论和实践的批判过程中兴起的。我国协商民主研究的兴起与西方协商民主理论的引入有相关性。当前，我国改革发展进入关键时期，经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，人民群众多元性、平等性和包容性政治参与需要日益高涨，这是协商民主兴起的深刻的经济社会基础。人民代表大会制度和中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的发展，以及各领域、各层面的协商民主活动，为协商民主的兴起提供了制度和实践支撑。我国协商民主致力于扩大人民有序政治参与、促进决策科学化和民主化、平衡协调各方面利益、凝聚建设中国特色社会主义事业最大共识，在国家的政治生活中发挥着独特的作用。

　　再次，与西方协商民主的性质、地位和运行机制不同。在西方，协商民主建立在三权分立、多党竞争的资本主义民主基础上，是竞争性选举民主的补充。我国协商民主与西方协商民主的本质区别在于，以社会主义制度为基础，从领导力量、经济制度、政治制度等方面确保协商决策指向最广大人民群众的根本利益；以马克思主义为指导，协商民主实践同生产力发展状况相适应，随着生产力和生产关系的发展而发展；坚持中国共产党领导下的民主集中制原则，与选举民主共同构成社会主义民主的两种重要形式，互相促进、共同发展。选举之前充分协商，以达到集中的效果；之后，又在集中指导下进行新的民主协商，讨论和决定决策的落实。这是一个协商民主与选举民主相统一的过程，是从群众中来、到群众中去的党的群众路线在民主决策中的具体运用。

　　二、社会主义协商民主是覆盖全社会各方面的

　　构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织的协商渠道，深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商，加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度，是当前推进协商民主广泛多层制度化发展的主要目标和任务。

　　第一，拓宽国家政权机关的协商渠道。人民代表大会制度是我国的根本政治制度。在人大，选举和协商两种民主形式前后衔接。人大选举和票决前的协商民主运行机制主要体现在人大代表选举、立法工作、审议重大问题和作出重要决定、人事任免、人大代表议案工作等方面。立法协商是协商民主的重要内容。近年来，越来越多的人大立法实行了开门立法，建立了立法论证、听证、评估制度，公布法律法规草案征求社会各方面意见。在审议重大问题或作出重大决定时，举行听证会。协商民主在政府工作中广泛应用，主要包括社会公示、听证、专家咨询以及重大决策前与社会各界充分协商等制度。社会公示制度在干部选拔、行政执法、公共工程投标、财务预决算等方面应用。决策听证制度是相关职能部门就某项公共事务的决策依据、前提和目标，邀请相关团体、公民和专家进行辩论、咨询的决策程序。1998年实施的《价格法》，开创了我国行政决策引入听证程序的先河，较具有代表性。国务院一些部门和地方政府还相继出台了专家咨询制度的规范性文件，强化专家角色和专家知识的重要性。

　　人大和政府工作中的协商实践进一步丰富了社会主义协商民主的方式、渠道和制度。应当不断总结，拓宽协商范围和渠道，加强调研和论证，推动政务公开，健全协商制度，充分提高和调动公众参与协商的意识和热情。

　　第二，发挥统一战线在协商民主中的重要作用。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度。政治协商是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要组成部分。新中国成立以来，在实践中就已形成了两种基本方式，一种是中国共产党与各民主党派之间的政治协商，主要体现为政党之间的协商；一种是中国共产党在人民政协同各民主党派和各界代表人士的协商，体现为更大范围内的协商。今后要继续发挥统一战线在协商民主中的重要作用，完善中国共产党同各民主党派的政治协商，中共中央根据年度工作重点提出规划，完善民主党派中央直接向中共中央提出建议制度；完善知情通报、定期联系沟通、协商成果反馈等制度。贯彻党的民族政策，保障少数民族合法权益，巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系。

　　第三，积极开展基层民主协商。基层群众自治制度是我国的一项基本政治制度。中国基层的民主协商以村、社区和企业为实施单位展开，人口规模小、分布相对集中，协商贯穿于基层选举、决策、管理和监督各方面。常用的形式主要有，村（居）民会议、村（居）民代表会议、社区论坛、民主听（议）证会、民主恳谈会等。当前，基层民主协商会议召开的频率较高，但协商不充分，协商结果信息反馈不足，协商质量与领导干部的工作作风密切相关。应进一步提高广大基层领导干部对协商民主地位作用的认识，明确与群众充分协商是政府实行重大公共事务行为的必经程序。规范各种协商形式的职权、范围、召集方式，制定自治章程、理财制度、村（居、厂）务公开等制度，设立监督小组，不断完善基层群众自治的选举、决策、管理和监督制度。重视社会组织在沟通、对话、谈判、调解中的协商渠道和平台建设，完善各类会议旁听制度，改进群众来信来访等方式，使协商渠道更为多样和丰富。制定和完善相关的法律法规，保障公民利用网络资源进行政治参与的各项权利，建立政府和网民的对话协商制度和引导网民理性讨论制度等，促进网络协商民主健康发展。

　　三、充分发挥人民政协作为协商民主的重要渠道作用

　　人民政协是社会主义协商民主的重要渠道。经过六十多年的发展，各级政协形成了比较完备的制度体系、工作方法、实践模式和工作网络，作为社会主义协商民主的开创者和探索者，对社会主义协商民主制度建设起着示范、带动、推进作用，具有鲜明的特点和优势。它坚持中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，依据宪法、中共中央文件、政协章程和规定开展协商；以团结和民主为两大主题，在发扬民主过程中增进团结，在巩固团结的基础上夯实民主基础；协商主体包括各党派、各团体、各民族、各宗教、各阶层、各界别代表人士，党派合作性和界别代表性有机结合，具有广泛代表性、巨大包容性和智力密集性；在政治体制运行中与党委、政府、人大共同构成四大系统，具有全国、省、市、县四级组织体系；围绕党和国家工作中具有综合性、全局性、前瞻性的重大课题，通过履行政治协商、民主监督、参政议政职能和提案、视察、专题调研、反映社情民意信息、大会发言等经常性工作，开展协商议政活动。

　　政协协商民主的重点是，推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化。把人民政协协商民主制度建设纳入社会主义民主制度建设的总体布局，进一步研究制定规范政治协商、民主监督、参政议政的具体制度，对涉及政协履行职能的内容、形式、程序等作出明确界定和细化。统筹协调政协内部各种协商形式，加强与社会主义协商民主其他协商渠道之间以及相关制度的衔接配合。将人民政协的政治协商、民主监督和参政议政纳入各级党委的议事规则和政府工作规则，实现政协职能与党委政府工作规则和程序的有效衔接。抓好经常性监督检查，切实增强约束力，真正使协商民主制度成为共同遵守的行为准则。应认真研究关于人民政协的政策文件与宪法法律的有效衔接，明确人民政协协商民主的重要地位。

　　完善人民政协制度体系，提高协商实效。着力点有以下三个方面。

　　一是明确协商内容。主要是：国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题；各党派参加人民政协工作的共同性事务，政协内部的重要事务以及有关爱国统一战线的其他重要问题。

　　二是拓展协商民主形式。更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，增加协商密度。专题协商是参加政协的各党派团体和各族各界人士围绕某一专题与党和政府领导人及有关部门负责人面对面进行的一种协商，可在例会期间、也可在闭会期间举行。对口协商是政协的相关专委会及参加政协的民主党派、工商联、人民团体等相关组织与党和国家相关部门之间进行的协商。界别协商主要是就涉及界别利益或界别相关领域的问题进行协商，包括政协界别内协商、界别间协商以及界别与党和政府有关部门的协商。界别小组会议、界别联组会议、界别协商座谈会、界别提案、界别视察考察、代表界别的大会发言等都是界别协商的形式。提案办理协商是由政协提案的提出者、办理者和政协提案工作单位三方专就提案办理落实进行的协商。要将协商纳入提案办理前、办理中、办理后的全过程，使提案办理协商贯穿提案工作的全过程。还要探索建立双周协商座谈会制度。

　　三是规范协商程序。制定年度协商计划。列入协商计划的重点议题应是政协闭会期间需要邀请党委、政府或有关部门负责同志，与政协委员等协商的经济社会发展的重大问题和涉及群众切身利益的实际问题。政协党组经与有关方面协商基础上拟定协商议题和协商计划，报党委批准后，提交政协全体会议讨论通过；根据党委的统一部署，按照政协章程和有关规定安排协商活动；党委、政府及有关部门负责人参加在政协举行的协商会议，并就相关问题通报情况、听取意见、协商讨论；会后政协及时整理并报送所提意见建议；党委、政府及有关部门对政协报送的意见和建议要认真研究处理，并及时反馈。

编辑：尹盼秋