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“新土改”：让农民共享现代化成果

李慧 //www.auribault.com 2013-11-29 来源：光明日报

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　　日前，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确指出，“建立城乡统一的建设用地市场”，“赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”。这意味着，在不远的将来，分割的城乡二元建设用地制度将被打破，城乡建设用地将实现同地同权同利，广大农民将获得对土地的抵押权、处置权、转让权，农村土地制度将迎来新的伟大变革。

　　新一轮土地制度改革，必将终结一个“掠夺式征地时代”，激活沉睡的财富，缩小城乡差距，使农民真切地享受到改革所带来的市场红利。

　　财产权利如何保障？

　　■数据说话

　　统计显示，截至2011年上半年，全国实行家庭承包经营的耕地面积为12.77亿亩；截至2010年，农村集体建设用地约为2.5亿亩。激活土地这一农民最大的资产，必将唤起沉睡的巨量资本，给农民、农村及相关产业带来无穷的想象力。

　　■政策要点

　　《决定》明确：“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”“赋予农民更多财产权利”，“赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”。

　　■专家观点

　　中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田：土地是农民最大的资产，但过去农村集体经营性建设用地一直无法上市交易，不能与国有土地享有平等权益，这不仅损害了农民的权利，而且造成了高地价、高房价和经济过度依赖房地产业的问题。目前，全国2.46亿亩农村集体建设用地，其中近两亿亩为宅基地，0.5亿亩左右为经营性建设用地。这个巨大的土地资产，目前基本上处于沉睡状态，还没有给农民带来更多的财产性收入。允许农村集体经营性建设用地上市，必将给农民带来更多财产性收入。

　　中国社会科学院学部委员、农村发展研究所研究员张晓山：《决定》中提出，要“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股”，而《土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。《决定》的提法也就意味着对现有法律法规的突破，需要尽快修改相应的法律法规和出台相关的政策措施。建立城乡统一的建设用地市场，还需要进一步协调中央政府与地方政府之间的利益关系，建立现代财政制度，建立事权和支出责任相适应的制度，解决深层次的矛盾和问题。

　　土地流转如何推进？

　　■典型案例

　　尽管儿女都不在身边，50岁的安徽宿州农民沈加亮也不用再为15亩地的耕作而发愁了。得益于当地推行的土地流转信托，他家的耕地通过中信信托流转给安徽帝元现代农业投资有限公司后，沈加亮每亩可以得到1000多元的承包费。今年10月10日，中信信托推出了全国首只农村土地承包经营权流转信托计划，该计划在不改变农村土地用地性质的情况下，解决了农村土地流转过程的利益和权益分配难题。

　　■政策要点

　　《决定》明确：“稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”“建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行”。

　　■专家观点

　　中央财经领导小组办公室副主任杨伟：农村土地制度和农业经营方式改革至今，有一些实践证明是成熟的，需要坚持下去，如家庭联产承包经营责任制。对此，《决定》明确提出，要“坚持家庭经营在农业中的基础性地位”。虽然我们也提出通过土地流转鼓励其他经营方式的发展，但这个基础是不能取代的。在农村土地改革方面，从《决定》的内容看，凸显了必须坚持的三个原则：一是守住底线的原则，包括坚持农村土地集体所有权，不搞私有化；坚持18亿亩耕地红线，坚持用途管制，防止在流转过程中把农地都变成建设用地。二是问题导向原则，发现什么问题解决什么问题。三是试点先行原则，也就是说农村土地改革需要统筹研究、统筹考虑，不能一哄而上。

　　郑风田：目前我国的农村土地普遍存在主体虚位、主体混乱问题，未来应该对农村土地确权发证，明确农民的土地财产权利，在此基础上建设产权交易市场，开启农村沉睡的资本。目前，各地农地直接入市试点仍存在不少问题，比如随意占用耕地出让、转让、出租用于非农建设，低价出让、转让和出租农村集体建设用地，随意改变建设用途，用地权属不清等，这些都应该在未来试验中逐步完善。

　　增值收益如何分配？

　　■改革背景

　　近些年来，随着城市化进程加快和房地产业迅猛发展，地方政府大量征收集体土地用于商业性开发，相对于土地增值收益总量而言，失地农民得到的补偿偏低，农民利益受到很大损害。

　　■政策要点

　　《决定》明确：“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”。

　　■专家观点

　　中央财经领导小组办公室副主任陈锡文：农村土地入市增值收益不能都给失地农民，必须要覆盖政府、土地开发商、大部分市民、失地农民、远离城市农民五个群体的利益，才可以确保农村土地流转的公平。一是政府要拿到一部分土地增值的收益，来提供基础设施建设、公共服务等；第二是土开发商要获得一定收益；第三是大多数市民，他们既不是土地所有者，也不是土地开发者，更不是土地管理者，但是他要利用这个土地生存和生活，所以他们的权利应当得到尊重；第四是贡献了这些土地的农民；第五是远离城市的农民，来为他们提供相应基础设施、公共服务和社会管理。

　　张晓山：目前，地方政府获取的国有土地使用权出让金收入实际上是一次性地将未来几十年的土地收益提前透支了，是一种“竭泽而渔”“寅吃卯粮”的不可持续的生财方式。未来土地增值收益的分配应该转变方式，将土地收入从一次性透支，改为逐年提取；允许集体建设用地进入土地市场后，可以考虑对国家征收的集体土地以及农村集体建设用地在实现财产权利时征收地产税或物业税，使地方政府和农民集体可逐年获取稳定的收益。同时，还应让享受土地增值收益的农民获得社会保障和就业培训，同时要鼓励农民通过股份的形式或资产管理公司委托代管的形式，让其收益保值增值。（本报记者李慧）

编辑：尹盼秋