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打响简政放权的“当头炮”

//www.auribault.com 2014-01-13 来源：文汇报

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　　胡伟

　　2014年打响简政放权的“当头炮”，就是中央政府具有改革自觉性和主动性的鲜活例证，使简政放权成为持续的改革行动

　　日前国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，要求2014年继续把简政放权作为“当头炮”，努力打造透明政府。会议推出深化行政审批制度改革的三项措施：一是公开国务院各部门全部行政审批事项清单，这意味着向审批事项的“负面清单”管理方向迈进；二是对各类非行政许可审批事项原则上予以取消，确需保留的要通过法定程序调整为行政许可，同时改变管理方式，加强事中和事后监管；三是在去年行政审批改革的基础上，再取消和下放涉及水路运输许可、电信业务经营许可证备案核准、网校审批等70项审批事项。这些举措，拉开了十八届三中全会后政府新一轮改革的帷幕。

　　政府的自觉性和主动性是全面深化改革的关键

　　全面深化改革，经济体制改革是重点，但经济改革的深化绕不开政府。当前政府改革已经到了政府“割自己肉”的关头。只有从政府改革突破，真正转变政府职能，提升政府治理水平，才能推进国家治理体系和治理能力现代化。在我国，国家治理现代化首先需要政府治理现代化，改革是其必由之路。

　　一些人按照某种思维定势，把我国改革的希望过于寄托在外在的压力或危机事件的促发，总是认为执政者不会主动改革，只能以压促改。这种观点似是而非，至少是只知其一不知其二。国际经验表明，大多数改革，无论是经济上的还是政治上的，恰恰是由执政精英主动发起。耶鲁大学教授胡安·林兹通过大量的研究证明，世界各地改革的主导者都是政治精英，特别是执政精英。中国改革开放的启动，也是以邓小平为代表的一代中央领导人主动倡导的。

　　改革的动力到底是内在还是外在，这是一个颇有争论的问题。马克思主义认为，内因是变化的根据，外因是变化的条件，内因起决定性作用。中国的改革开放就是一个很好的证明。改革开放就是中国共产党人的主动抉择，并不是外力压出来的。整个改革开放的历程，大致可分为三个阶段。第一个阶段是十一届三中全会至上世纪90年代，是以主动改革启动对外开放。到90年代后半期，改革明显动力不足，进入世纪之交特别是我国加入WTO后，便开始了第二个阶段，试图以对外开放倒逼对内改革，但效果远没有预期的好，很多深层次的体制机制问题并没有在进一步开放的压力下得以解决。十八届三中全会标志着我国进入到一个新的阶段，即形成改革和开放的互动，并把全面深化改革作为第一动力。一方面通过建立自贸区进一步扩大开放，另一方面更为重要的是政府要以更大的自觉性和主动性来推进改革，“割自己的肉”。

　　如果说十一届三中全会是我国政治家主动开启改革的标志，那么，十八届三中全会则是我国政治家主动深化改革的标志。纵观历史和现实，改革需要政治家具备担当和智慧，富有使命和愿景。政府是否具有改革的自觉性和主动性，决定着全面深化改革的成败。

　　市场化改革取决于政府在多大程度上简政放权

　　2014年打响简政放权的“当头炮”，就是中央政府具有改革自觉性和主动性的鲜活例证，使简政放权成为持续的改革行动。

　　全面深化改革，关键是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用。因此，进一步推进市场化，是全面深化改革的主旨和要义。然而，市场化改革的关键不在于市场本身，而在于政府改革。这里的因果关系是，谁使市场在资源配置中起决定性作用？答案只能是政府。靠市场化力量来割政府的肉，该割的都割掉了，剩下的都是割不动啃不动的硬骨头，需要政府自己主动来改革。政府要有壮士断腕的决心和气魄简政放权，才能进一步推动市场化改革。政府不简政放权，市场在资源配置中就无法起决定性作用。我国目前政府体制面临的主要问题，依然是管了太多管不了、管不好、不该管的事情，这是邓小平在改革开放之初就尖锐提出的问题，但迄今还是没有得到有效的解决。只有政府大力减少和纠正用行政手段包揽、直接介入或干预经济活动的做法，市场才能在资源配置中起决定性作用。可以说，政府简政放权的程度有多大，市场在资源配置中所起的决定性作用就有多大，全面深化改革的成功率就有多大。

　　当然，面对新情况新问题，政府改革也不完全等于简政放权。有些权力要放掉，但有些职能还要加强。当前政府改革主要方向是简政放权，从而让市场在资源配置中起决定性作用。这并不等于要一味弱化政府，实际上在现代市场经济都离不开一个有效的政府。市场化改革意味着政府既是有限的，也是有为的。政府在三个方面应加强作为：一是加强规则和标准的制定；二是加强市场监管；三是加强公共物品的提供。此次国务院常务会议在力推简政放权的同时，也注意加大市场监管的力度，明确要求政府改变管理方式，加强事中事后监管，切实做到“放”、“管”结合。可见，现在政府改革的关键就是要进行合理的职能定位，把该管的管好，把不该管的坚决放掉。

　　政府改革的诀窍是遵循规律和国际通行规则

　　那么，政府究竟应当管什么不管什么？这就需要厘清政府与市场的功能互补和替代的边界，政府主要是在市场失灵的领域发挥作用，而不是在与市场功能重叠的地方发挥作用，凡是市场能有效发挥作用的地方政府就不要管。这早已经被国际学术界所证明，是颠扑不破的基本原理和一般规律。

　　十八届三中全会指出“市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律”，这是一个非常重要的论断。全面深化改革，包括政府自身的改革，重在遵循一般规律，借鉴国际经验。那些已经被国际经验反复证明的带有规律性的东西，我们没有必要再重新摸索一遍；对于市场经济中通行的国际规则，也可以更多一些“拿来主义”。诸如“负面清单”的管理方式，作为简政放权的杀手锏，并不是我们自己的发明，而是借鉴了国际通行做法。进一步说，为什么要简政放权和推进行政审批制度的改革？这也是国际上政府改革的潮流。近30年来世界范围政府改革的大趋势，就是市场化和简政放权，这也是上世纪80年代以来“新公共管理运动”（NPM）的核心内容。这场席卷全球的运动，关键词就是“4D”——Decentralization（分权）、Devolution（放权）、Downsizing（精简）、Deregulation（去管制）。行政审批制度改革，按照国际话语就是“去管制”，这成为新公共管理运动的亮点之一，“负面清单”也是这场运动的产物。

　　更进一步说，中国改革开放之所以取得成功，根本就在于尊重市场经济规律，这并不是中国的独特故事，而是一种国际趋势和潮流。在邓小平开启中国市场化取向改革的同时，英国首相撒切尔夫人、美国总统里根也启动了市场化、民营化的改革。我国当时的改革是独立开始的，但中国的改革融入了国际发展的潮流，这是中国改革开放得以成功的一个重要因素。

　　总之，推进政府改革，捷径就是借鉴国际先进经验，按照一般规律办事，使我国的政府管理最大程度与国际上通行的做法接轨。我国全面深化改革要成功，今年简政放权的“当头炮”要打响，诀窍依然是遵循一般规律，借鉴国际经验，这是不二法则。

　　（作者为上海交通大学国际与公共事务学院院长、教授）

编辑：尹盼秋