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首长负责制与分权制衡矛盾吗

乔新生 //www.auribault.com 2014-02-24 来源：北京日报

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近年来一些地方省、市积极探索主要领导干部不直接分管具体事务的制度。图片选自《东南快报》

　　既要关注权力分散可能产生的反腐败效益，更要关注权力分散之后可能带来的巨大成本——

　　春节期间，中共中央纪律检查委员会研究室连续发表文章，分析我国反腐败的深层次问题。在《深化改革要体现惩治和预防腐败要求》的文章中，中共中央纪律检查委员会研究室明确指出，要切实强化权力制衡，按照分工负责原则，适当分解主要领导干部权力，减少主要领导干部对具体事务插手干预，积极探索推广主要领导干部不直接分管具体事务的制度。这项改革具有重大的现实意义和深远的历史意义，值得学术界深入研究。

　　中共中央纪律检查委员会研究室提出权力制衡的概念，是一个巨大的历史进步，减少主要领导干部的权力，减少主要领导干部对具体事务的插手干预，应当成为今后反腐败的重点，也应该成为我国政治体制改革的主攻方向。

　　但是，分权制衡在现代政治学中是一个特定的概念。分权制衡主要是指国家政治结构上的分权制衡，是为了确保权力的相互监督，防止权力过于集中而滋生腐败。这种分权制衡的政治制度设计，既体现了西方国家现代民主政治的基本理念，实现主权在民，同时又可以防止一些机关或者个人滥用权力，从而给国家和人民造成灾难。但是，具体到某个国家机关而言，权力制衡并不直接表现为分工负责，首长负责制仍然是现代政治权力配置的基本原则。

　　所谓首长负责制是指在一个国家机关首长负有全部责任，不管国家机关出现什么样的问题，也不管国家机关的工作人员出现什么样的问题，首长都必须成为第一责任人，承担所有的责任。行政首长制的价值就在于提高决策、执行和监督的效率，防止出现互相推诿、相互扯皮的现象。首长负责制在现代民主政治体制中首先表现为首长必须通过选举产生，必须对所有的选民负责。首长可以根据自己的需要选拔任用自己的副手，但必须对他们的行为承担直接责任。这种普遍性的政治结构设计，就是要提高国家机关的工作效率，防止国家机关工作人员特别是主要领导干部权力相对分散而出现互相摩擦的现象。

　　首长负责制充分体现了现代政治的道德伦理。首长通过选举产生，可以提名自己的政治合作伙伴，但是，首长在充分行使国家权力的同时，必须对自己的执政团队承担绝对的责任，如果执政团队内部出现了腐败问题，那么，除了腐败分子应当受到法律的制裁之外，首长还应该承担政治责任和必要的法律责任。正是这种双处罚制度，使得首长在选择自己的合作伙伴、组建自己执政团队的时候，必须充分考虑到合作伙伴的政治品质和业务水平，必须对执政团队是否能够高效运作给予全面的评估，如果首长偏听偏信，任人唯亲，导致国家机关工作效率低下，那么，首长必须承担全部的责任。为了自己的政治利益，首长在选拔任用政治副手的时候，就不会草率从事。

　　中纪委研究室根据我国腐败现象发生的原因，提出应当限制主要领导干部权力，从逻辑上来说是有道理的。但是，中国的政治体制是典型的民主集中制，如果只强调分权制衡，而忽视了权力的集中，那么，就无法真正贯彻落实民主集中制的基本原则。正如人们所看到的那样，在现实生活中主要领导干部的权力不可能被分解，这一方面是因为我国《公务员法》明确规定了首长负责制的基本原则；另一方面则是因为我国现实生活中存在着行政级别的问题，首长的级别往往高于副手，他们彼此存在着上下级关系，正因为如此，将本来应该由首长集中行使的权力分解一部分给副手，试图以此来达到分权制衡的目的，最终的结果必然是缘木求鱼。在现实生活中，首长具有绝对的权力，这种权力既是政治资源配置的需要，同时也是公务员层级管理制度的必然表现，人们无法想象，行政级别低于行政首长的副职干部，能够独立行使本来应该由首长行使的权力；人们也无法想象，在一个分权制衡、分工负责的国家机关，能够大幅度地提高决策执行和监督的效率。

　　首长负责制意味着首长拥有绝对的权力。为了防止首长为所欲为，各国在反腐败制度设计的过程中，专门针对首长制定了一系列明确的法律规定。首长不仅要对自己的腐败行为负责，而且要对自己副手和下属工作人员的腐败行为负责。正是这种独特的制度设计，使得首长必须时刻小心翼翼，谨慎地行使自己的权力。

　　首长负责制既是现代各国宪法和法律规定的基本制度，同时也是减少腐败，提高决策、执行和监督效率的必要制度。在反腐败的过程中需要关注权力分散可能产生的反腐败效益，但更要关注权力分散之后可能带来的巨大成本。首长负责制并不意味着将所有的权力集中在首长的手中，而是要在法律明确授权的基础上，加强对首长的约束，并且以制度确保首长对所在机关及其工作人员具有监督权，只有这样才能形成反腐败的锁链，才能防止权力分散带来更大规模的寻租活动。（作者为中南财经政法大学廉政研究院院长、教授）

编辑：尹盼秋