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坚定不移走中国特色新型城镇化道路

徐绍史 //www.auribault.com 2014-03-17 来源：人民日报

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　　城镇化是现代化的必由之路，是解决农业农村农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手。中共中央、国务院刚刚颁布的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》（以下简称《规划》），是今后一个时期指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划。《规划》主要阐明新型城镇化的发展路径、主要目标和战略任务，统筹相关领域制度和政策创新。全面实施好《规划》，努力走出一条中国特色新型城镇化道路，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴的中国梦，具有重大现实意义和深远历史意义。

　　一、深刻认识走中国特色新型城镇化道路的必要性

　　改革开放以来，我国城镇化经历了一个起点低、速度快的发展过程。1978—2013年，城镇化率年均提高1.02个百分点；2000年以来，城镇化率年均提高1.35个百分点，“十二五”以来分别提高了1.32、1.3和1.16个百分点，2013年城镇化率达到53.73%，超过世界平均水平。城镇数量和规模不断扩大，一批辐射带动力强的城市群正在成长壮大，京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大城市群以2.8%的国土面积集聚了18%的人口，创造了36%的国内生产总值，成为拉动我国经济快速增长和参与国际经济合作与竞争的主要平台。城市综合服务能力明显提升，基础设施和人居环境明显改善。城镇化吸纳了大量农业劳动力转移就业，改变了亿万人民的生产生活条件，取得了举世瞩目的成就。

　　在城镇化快速发展的同时，质量不高的问题也日益突出。被统计为城镇人口的2.34亿农民工及随迁家属难以融入城市社会，市民化进程滞后。“土地城镇化”快于人口城镇化，城镇用地粗放低效，新城新区、开发区和工业园区占地过多。城镇空间分布和规模结构不合理，与资源环境承载能力不匹配。城市管理服务水平不高，“城市病”问题日益突出。自然历史文化遗产保护不力，城乡建设缺乏特色。现行户籍管理、土地管理、社会保障、财税金融、行政管理等制度，固化着已经形成的城乡利益失衡格局，阻碍了城镇化健康发展。

　　展望未来，城镇化转型发展的要求更加迫切。我国未来城镇化的外部环境和内在条件正在发生深刻变化，随着国际金融危机以来全球经济再平衡和产业格局再调整，国际能源资源和市场空间争夺更加激烈，传统高投入、高消耗、高排放的工业化城镇化发展模式难以为继；随着我国农业富余劳动力减少和人口老龄化程度提高、资源环境瓶颈制约日益加剧、城市内部二元结构矛盾日益凸显，主要依靠劳动力廉价供给、土地等资源粗放消耗、压低公共服务成本推动城镇化快速发展的模式不可持续，城镇化发展由速度型向质量型转型的要求日益迫切。

　　二、准确把握中国特色新型城镇化道路的丰富内涵

　　我国城镇化是在人口多、资源相对短缺、生态环境比较脆弱、城乡区域发展不平衡的背景下推进的，这决定了必须从社会主义初级阶段这个最大实际出发，遵循城镇化发展规律，走出一条以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路。

　　第一，中国特色新型城镇化是以人为本的城镇化。这是中国城镇化的本质属性。我国一些地区城镇化过程中，不同程度地存在“重物轻人”“见物不见人”的现象，由此产生一系列问题。不能把城镇化简单等同于城市建设，而是要围绕人的城镇化这一核心，实现产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列由“乡”到“城”的转变。

　　坚持以人为本，就是要合理引导人口流动，有序推进农业转移人口市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，不断提高人口素质，在城镇化过程中促进人的全面发展和社会公平正义，使全体居民共享现代化建设成果。

　　第二，中国特色新型城镇化是四化同步的城镇化。这是中国城镇化的时代特色。工业化是主动力，信息化是融合器，城镇化是大平台，农业现代化是根本支撑。城镇化与工业化、信息化和农业现代化同步发展，是现代化建设的核心内容，彼此相辅相成。

　　坚持四化同步，就是要推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进城镇发展与产业支撑、就业转移和人口集聚相统一，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。

　　第三，中国特色新型城镇化是优化布局的城镇化。这是中国城镇化的内在要求。我国城镇化布局与资源环境承载力之间的矛盾日渐突出，面临可持续发展的严峻挑战。我国人均耕地仅为世界平均水平的40%，宜居程度较高的地区只占陆地国土面积的19%，水资源、能源资源等人均水平低、空间分布不均，生态环境总体脆弱，这对城镇化空间布局提出了更高要求。

　　坚持优化布局，就是要根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，以综合交通网络和信息网络为依托，科学规划建设城市群，严格控制城镇建设用地规模，严格划定永久基本农田，合理控制城镇开发边界，优化城市内部空间结构，促进城市紧凑发展，提高国土空间利用效率。

　　第四，中国特色新型城镇化是生态文明的城镇化。这是中国城镇化的必然选择。实现可持续发展是世界各国的共同追求，更是建设美丽中国的内在要求，成功的城镇化必须是人与自然和谐相处的城镇化。但目前，我国一些城市重经济发展、轻环境保护，导致大气、水、土壤等环境污染加剧，生态环境受到破坏。推进城镇化不能造成水体污染、雾霾频发，而是要节能减排、绿色低碳，使城市成为天蓝、地绿、水净的美好家园。

　　坚持生态文明，就是要把生态文明理念全面融入城镇化进程，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，节约集约利用土地、水、能源等资源，强化环境保护和生态修复，减少对自然的干扰和损害，推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营管理模式。

　　第五，中国特色新型城镇化是文化传承的城镇化。这是中国城镇化的应有之义。当今世界正处于大发展大变革大调整时期，各种思想文化交流交融交锋更加频繁，文化在综合国力竞争中的地位和作用更加凸显。中华文化源远流长，是无比珍贵的财富，也是我们屹立世界民族之林的重要支撑。城市是文化融合的平台，是人们的精神家园，城镇化过程中要创造性地保护和传承好历史文化。

　　坚持文化传承，就是要根据不同地区的自然历史文化禀赋，体现区域差异性，提倡形态多样性，防止千城一面，发展有历史记忆、文化脉络、地域风貌、民族特点的美丽城镇，形成符合实际、各具特色的城镇化发展模式。

　　三、全面落实推进中国特色新型城镇化的战略任务

　　新型城镇化是综合性系统工程，涉及方方面面，核心是以人为本，关键是提升质量，需要全面落实好四大战略任务，着力解决好农业转移人口落户城镇、城镇棚户区和城中村改造、中西部地区城镇化等问题。

　　第一，有序推进农业转移人口市民化，统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化。按照尊重意愿、自主选择，因地制宜、分步推进，存量优先、带动增量的原则，以农业转移人口为重点，兼顾高校和职业技术院校毕业生、城镇间异地就业人员和城区城郊农业人口，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开城区人口50万—100万的城市落户限制，合理放开城区人口100万—300万的大城市落户限制，合理确定城区人口300万—500万的大城市落户条件，严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模，到2020年努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。加快推进基本公共服务均等化，努力实现城镇义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗、保障性住房等基本公共服务覆盖城镇常住人口。

　　第二，优化城镇化布局和形态，以城市群为主体形态，促进大中小城市和小城镇协调发展。优化提升东部地区城市群，培育发展中西部地区城市群，构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以轴线上城市群和节点城市为依托、其他城镇化地区为重要组成部分的“两横三纵”城镇化战略格局。在发挥中心城市辐射带动作用基础上，强化中小城市和小城镇的产业功能、服务功能和居住功能，把有条件的县城、重点镇和重要边境口岸逐步发展成为中小城市。

　　第三，提高城市可持续发展能力，增强城市经济、基础设施、公共服务和资源环境对人口的承载能力。加快转变城市发展方式，有效预防和治理“城市病”。加快产业转型升级，强化城市产业支撑，营造良好创业环境，增强城市经济活力和竞争力。优化城市空间结构和管理格局，完善基础设施和公共服务设施，增强对人口集聚和服务的支持能力。提高城市规划科学性，健全规划管理体制机制，提高城市规划管理水平和建筑质量。推进创新城市、绿色城市、智慧城市和人文城市建设，全面提升城市内在品质。完善城市治理结构，创新城市管理方式，提升城市社会治理水平。

　　第四，推动城乡发展一体化，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化。完善城乡发展一体化体制机制，加快消除城乡二元结构的体制机制障碍。牢牢守住18亿亩耕地红线，确保国家粮食安全。加快推进农业现代化，建设农民幸福生活的美好家园。

　　四、统筹推进城镇化相关体制机制改革和政策创新

　　新型城镇化涉及到人、地、钱、房和生态环境等诸多重点领域的体制机制改革，需要加强顶层设计，尊重市场规律，统筹推进相关领域改革。

　　一是推进人口管理制度改革。在加快改革户籍制度的同时，全面推行流动人口居住证制度，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。健全人口信息管理制度，加快推进跨部门、跨地区的人口相关信息整合和共享，建设覆盖全国、安全可靠的国家人口综合信息库和信息交换平台，实行以公民身份号码为唯一标识，依法记录、查询和评估人口信息的制度，为流动更加频繁的人口服务和管理提供支撑。

　　二是深化土地管理制度改革。提高土地利用效率，根本上要靠制度改革。要按照管住总量、严控增量、盘活存量的原则，严格控制新增城镇建设用地规模，严格执行城市用地分类与规划建设用地标准，探索实行城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩、与城镇低效用地再开发挂钩的激励约束机制。在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。要进一步改革完善农村宅基地制度。

　　三是创新城镇化资金保障机制。财力是城市发展的生命线，推进城镇化必须建立多元可持续的资金保障机制。加快完善财政转移支付体系，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。培育地方主体税种，增强地方政府提供基本公共服务能力。加快建立规范透明的城市建设投融资机制，在完善法律法规和健全地方政府债务管理制度基础上，建立健全地方债券发行管理制度和信用评级制度，研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构，通过PPP等多种渠道吸引社会资本参与城市建设。

　　四是健全城镇住房制度。解决好住有所居问题是实现居民安居乐业的重要前提。要加快构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系；要建立各级财政保障性住房稳定投入机制，不断完善租赁补贴制度；要通过调整完善住房、土地、财税、金融等方面政策，构建房地产市场调控长效机制。

　　五是强化生态环境保护制度。要实现城市让生活更美好，就必须改善生态环境质量，完善推动城镇化绿色循环低碳发展的体制机制，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式和生活方式。要建立健全生态文明考核评价机制、国土空间开发保护制度、资源有偿使用制度和生态补偿制度、资源环境产权交易机制。实行最严格的环境监管制度，建立区域间环境联防联控机制，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。

　　（作者为国家发展和改革委员会主任）

编辑：尹盼秋