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基层民主协商制度化的推进路径

郑慧陈新 //www.auribault.com 2014-03-26 来源：光明日报

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　　党的十八大报告明确提出社会主义协商民主是人民民主的重要实现形式，并要求“推进协商民主广泛多层制度化发展”、“积极开展基层民主协商”。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，进一步把“开展基层民主协商、推进基层协商制度化”作为发展社会主义民主的重要内容。

　　近年来基层社会出现的民主协商引起了社会各界的广泛关注，如何通过法律和制度的形式使之与基本政治制度有效对接，协同推进社会主义协商民主的有序发展，将其制度化、规范化和程序化，需要理论与实践的深入探索。

　　明确基层民主协商在社会主义民主中的定位

　　推动基层民主协商的进一步发展，需要在理论上进一步明晰其在社会主义民主政治中的定位。目前，散见于各地的基层民主协商并未形成具有指导和推广意义的形式，需进一步总结概括提升。不同于西方视野中的协商民主，中国基层民主协商的发展离不开社会主义政治制度的本质规定，需要将其置于人民民主的整体框架中加以思考。从总体而言，要使基层民主协商成为社会主义民主制度的重要组成部分，需要把基层民主协商与社会主义基本政治制度进行有效对接，通过制度化的发展和完善，逐步从理论和制度层面理顺基层民主协商与社会主义基本政治制度的关系。当然，由于各地的政情、社情和民情的不同，各地的民主协商不会全然相同。然而，要想使基层民主协商真正发展，使之真正成为社会主义民主制度的重要组成部分，先需要使基层民主协商与社会主义协商民主制度进行有效对接，理顺这两者之间的关系，在理论和制度层面为基层民主协商的制度化、程序化和规范化发展寻求制度和法律空间。

　　事实上，基层民主协商的发展，既是社会主义协商民主制度的重要组成部分，也与社会主义基层民主制度紧密关联。推动基层民主协商的发展，需要把基层民主协商纳入社会主义协商民主制度的框架，为基层民主协商的发展奠定必要的政治基础。从制度和法律的层面将其视为一种不可或缺的协商民主形式。避免随着地方领导人态度的改变而改变，随着地方领导人的调整而“人走政息”。进一步明确社会主义协商民主制度的内容和范围，为基层民主协商的发展确立必要的法制空间。同时处理好与基层民主制度之间的关系。从理论、制度和法律层面为基层协商民主制度的健全和发展提供必要保障，使其成为社会主义民主政治组成部分，并不断规范化、程序化和制度化。

　　理顺各政治组织在推动基层民主协商过程中的关系

　　基层民主协商的发展，离不开各级组织的推动。必然会涉及基层各政治组织在推动基层民主协商的进程中，由谁来领导、谁来主导、谁来配合等问题。

　　在横向上，需要理顺基层党、政、人大、政协等在推动基层协商民主发展中的权责关系。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。基层党组织在推动基层民主协商发展的过程中起着政治领导、思想引领、组织保障的作用。只有加强党的领导，才能保障基层民主协商的正确方向，通过有效动员和政治整合，把各种资源整合到社会主义民主建设的总体格局中来，避免西方意识形态的冲击和团体利益的冲突。党不仅要把握正确的政治方向，还要在理论上回应基层民主协商过程中出现的新问题、新情况，为基层民主协商的发展提供理论指导。同时，要为基层民主协商的发展提供组织保障，在干部考核和选拔上把一些民主意识强、理论水平高、协调能力强的干部安排到领导岗位上，明确领导责任，加强责任监督；政府各项工作是基层民主协商面对的核心议题。但是在不同的地方，对于由谁来组织协商会议，具有不同的认识。比如，仅从浙江温岭来说，就有以人大为主导的新河模式、以政府为主导的泽国模式。当然，基层民主协商的发展离不开基层机关的协同推进。但是，在这一过程中，由于缺乏必要的制度规定和保障，往往取决于官员的认识和态度，这就难以避免会产生一些观念和方法上的冲突。因此，需要进一步理顺基层各政治组织在推动基层民主协商过程中的作用，哪些由政府主导、哪些由人大主导、哪些由其他组织主导，协同有序地推动基层民主协商的发展。

　　在纵向上，既需要上级党政机关的必要支持，也需要基层群众自治组织的有效配合。基层民主协商作为基层社会的民主形式，人们的看法截然不同。既有积极推动基层民主协商的官员，也有一些持不同意见、甚至不支持的官员。这就需要上一级党政机关给予必要的政策、理论、人事、财政等方面的支持。同时，由于改革中出现的新事物必然会导致很多方面无法对接，这个时候下一级机关往往处于被动地位，需要上一级组织给予决定是否进一步推动。基层民主协商的发展也离不开基层群众自治组织的配合。基层群众自治组织是联系基层党政机关和公民的纽带。只有一个民主意识较强的基层群众自治组织，才能有效动员公民参与协商民主。

　　进一步完善基层民主协商的操作机制

　　基层民主协商的制度化、规范化和程序化，离不开宏观层面的理论和制度定位，离不开中观层面的政治组织和政治生态结构的支持，也离不开微观层面的具体技术和操作机制。只有健全和完善具体的实践和操作机制，才能使基层民主协商真正落到实处。“过分强调民主制度的重要意义和特定民主制度的优越性，而忽视民主机制的健全和创新，则导致理论和实践上的民主虚无主义”。基层民主协商的制度化发展，离不开具体的参与机制、协商机制和反馈机制。

　　首先，完善基层民主协商的参与机制。近年来，尽管基层民主协商在有序推进，但参与机制有待进一步完善。第一、参与者的选拔机制。如何解决参与的代表性和参与能力的问题，一直是参与机制面临的核心问题。在参与者的选拔上，既要保证参与的代表性，又要避免将一些与协商内容不相关的人选拔到协商会议中来。这就需要在参与者的选拔过程中进行地域、行业、能力等要素的区分，根据每次协商内容的不同，广泛而科学地选拔参与者，保证协商者的积极性和协商的质量。第二、参与者的培训机制。参与者来自各行各业，并非都具备相关的知识和能力，这就要求组织参与者有必要组织好培训工作，从而保证民主协商的成果。第三、参与者的规范机制。权利总是与责任相伴随，公民履行参与民主协商的权利，也要承担相应的民主协商责任。这就要通过相关的规定，使公民有序参与民主协商，避免非理性的无序参与民主协商。

　　其次，完善基层民主协商的协商机制。如何协商，是基层协商民主的核心问题。第一、协商议题的设置。由谁来选择和确定协商的议题，直接决定了人们参与协商的内容和范围。协商的内容和范围，决定了基层协商民主的深度和广度。需要通过相应的规定，确定哪些内容无须协商，哪些议题必须要公开协商，从而保证人们对公共事务协商的广泛参与。第二、保证协商的公平性。需要通过有效的议事规则，避免由于知识、能力或者信息不对称导致的参与协商不平等，避免民主协商过程受到权力、利益团体等因素的干扰和误导。第三、确保协商的有效性。通过必要的机制，对协商的意见进行协调和整合，把民主协商的意见全面真实地反馈到相关部门的工作中去。

　　最后，建立民主协商后的反馈机制。基层民主协商的效果如何，需要通过反馈机制来实现。在现有的制度条件下，民主协商本身还不具有法律效力。事实上，基层民主协商也不可能替代人大代议民主的功能。为了避免协商流于形式，就需要建立必要的反馈机制。各相关部门，需要对民主协商中的意见进行必要的反馈和回应。只有通过这种反馈和回应，取得共识，才能保证民主协商的持续性。在回应的过程中，需要建立必要的保障机制，使这种回应本身成为基层民主协商的重要组成部分。这就要求建立相应的回应渠道、回应规则、回应责任机制，避免那种可有可无的形式回应，使民主协商的结果具有必要的机制保障。

　　综上所述，基层民主协商作为在实践中发展起来的民主形式，对于中国民主政治建设具有重要的理论和现实意义。当前，还需要从理论和实践层面加以深入探索和研究，从而推动基层民主协商的制度化、程序化和规范化，丰富人民民主的内容和形式，推动中国特色社会主义民主政治建设。

　　（作者单位：中国社会科学院政治学研究所、浙江工商大学公共管理学院）

编辑：尹盼秋