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第三部门：治理现代化的重要支点

//www.auribault.com 2014-04-29 来源：南京日报

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　　人物档案

　　陈抗：1982年自厦门大学毕业后留学美国，获得俄亥俄大学硕士学位和马里兰大学博士学位。曾经任职于世界银行社会主义经济改革研究小组以及新加坡国立大学和南洋理工大学，目前是新加坡国立大学李光耀公共政策学院教授及中国项目主任。他的学术研究方向包括：宏观经济，公共选择与公共政策，中国经济改革，政府的经济作用等。

　　4月24日晚，南京市行政学院邀请新加坡国立大学李光耀公共政策学院的陈抗教授，为在校学员作了题为“治理体系和治理能力的现代化”的讲座，并进行了互动交流。本文为现场录音整理稿。

　　“治理”这个概念的提出其实是现代公共管理学的一个转变，以前都认为是管理，所以叫“公共管理”；现在叫治理，治理这个概念的涵义比较广泛，以前管理的话都讲的是政府来管理，什么事情政府应该管起来，治理的主体却不光是政府，企业可以参与，非政府组织可以参与，社会都可以参与。著名社会学家吉登斯就说：政府、社会、市场这三者的平衡很重要，只要中间一个占了支配地位，那么社会秩序、民主、社会正义就不可能发展起来。

　　所以治理体系的现代化基本上是个三角，有政府、有市场、有社会。最近有一句常见的话，“法无授权不可为，法无禁止即可为”，讲的就是界定政府和市场之间的关系。市场要发挥创新作用，就要做到法无禁止即可为。也就是说将企业需要审批的事项列一个负面清单出来，清单上的要审查批准，单子上没有的就可以去做，去创新。反过来，对政府则是法无授权不可为，也就是说政府要列出一个权限的正面清单，清单上的归你管，不归你管的你就不能管，因为没有法律授权，要依法行政。这样在政府和市场之间就有了一个比较清楚的界限。

　　那么社会起一个什么作用呢？其实在政府和市场之间、政府和家庭之间有一个非常广泛的领域，这个领域内的事情很多情况下是可以由社会来管。而社会若要管好，社会资本是个很重要的东西。社会资本是指能促进合作的互惠关系，分一般性的互惠关系和特殊型的互惠关系。特殊的互惠关系其实我们天天都在面临，每个人心里都有一个心里账户在记账，以前谁帮了我一下，以后我也要帮他一下，这就是特殊的互惠，我帮你的忙，以后你帮我的忙；而一般性的互惠关系则是行善者不图直接回报，而是希望在需要的时候社会也会给他帮忙，但没有一个直接的关系。这是更有效率的一种关系，在现代社会特别重要，比如你在路上开车前面的人给你让道，这就是一般性的互惠，你不能指望说有一天轮到你给他让道，这个概率太小了。这种一般性的互惠关系就是社会资本。当一般互惠关系下降的时候，人与人之间的信任下降，整个社会资本在下降，变成一个不合作、不信任的社会。

　　在一般互惠关系下，社会资本是一种公共物品，大家都可以用，人和人之间讲究的是平等。在这种情况下，你要讲法律、讲规章制度就比较容易，就会渐渐地形成一种公平的法治社会。社会资本对市场也是一种制约，在市场里，对不法行为进行约束的主要还是靠社会力量，如果社会资本非常匮乏的话，真正的市场经济也就很难建立起来。

　　那么社会组织和社会资本有什么关系呢？社会组织包括各种协会、社团等等，他们的活动会拉近社会距离，人们在团体中学习怎样互相信任，怎么样做出有信誉的承诺，怎样合作，慢慢形成利他精神，这就是社会资本在形成的过程。比如说南京的党员志愿者远程平台，它可以把不同的人比如医生、律师等等聚集在一起，这种社会组织就很好，有利于建立一般性的互惠关系。

　　社会组织又叫第三部门。第一部门是政府部门即公共部门，第二部门是企业即私人部门，第三部门是介于公共部门和私人部门之间的，包括自愿部门、社区部门，非政府组织、非营利组织等等。在中国，第三部门目前还在起步阶段，汶川大地震可以说是第三部门开始崭露头角的一个过程，近几年来第三部门在全国逐渐蔓延，方兴未艾。

　　第三部门有五个特征：一是组织性，是有组织的；二是民间性，是独立于政府的；三是非营利性；四是自治性；五是自愿性。第三部门的目的就是要促进公共利益和团体利益，他们承担了环境保护、关心弱势群体等很多方面的东西。十八届三中全会强调说要在社会管理中支持四类社会组织：行业协会、公益组织、科技团体、社区服务团体。在当下中国，广东走在了前面，有文化、体育、教育、卫生保健等八类。

　　第三部门的发展在改变我们公共管理的模式，它要求公共部门要和老百姓分享权力，包括知情权、话语权、参与权等。当第三部门发展以后，不少政府部门的权力就转移到了社会，促进了社会的自治。我们以前总是围绕政府和市场两方面，一会说市场失灵了，政府要干预；一会说政府失灵了，要多给市场些力量。这就是忽略了社会的作用，忽略了第三部门的作用。政府有权，市场有钱，钱和权在一起很容易就达成配合，老百姓就会面临着很多不公平，所以政府来管市场，政府来管企业，长期来说不可靠，还需要社会的参与。现在中国的第三部门发展还非常非常弱，是这三者之间最弱的，应该扶它一下。

　　三个部门其实都有各自最适合的任务。政府要实行管理，维护公平，防止剥削，提高社会凝聚力；私人部门承担的是经济任务，投资活动，创造利润；更重要的是第三部门，它做的事情都是公益或微利的，而且贴近群众，最早发现问题，行动非常灵活，全世界所有地方灾难发生的时候，最早到达的都是这些社会团体。同时第三部门敢于创新、善于创新；再一个专业性强，比如在新加坡，医生有没有医疗事故是由医生工会去调查，并最终决定是否惩罚。最后它的活动领域非常广泛，可以涵盖政府不愿意做或者无法做的那些范围，起到拾遗补缺的作用。我们的基层官员工作非常辛苦，很累，白加黑，五加二，但做的事情都是政府的事情吗？如果把社会团体都调动起来，就会做很多这样的事情。第三部门还可以促进就业，美国由第三部门提供的就业大概占20%。

　　第三部门参与公共管理，还可以分享和制约公共权力，激发公民精神，维护社会稳定。治理能力的现代化要求政府在管理观念方面转化，在能力方面提高。观念上强调角色的转换，即公民从普通的投票者、志愿者、消费者转变为公共问题的解决者和公共物品的提供者；政府从公共问题的解决者和公共服务的提供者，转变为公民行动的伙伴、教育者和组织者。而能力上，则要求政府拥有较高的谈判力和说服力、合作、赋能（给力）的能力。

编辑：尹盼秋