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创新城镇治理理念和方式

陈娴颖 //www.auribault.com 2014-08-11 来源：光明日报

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　　党的十八届三中全会明确提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》也提出要“树立以人为本、服务为先理念，完善城市治理结构，创新城市治理方式，提升城市社会治理水平”。城镇治理体系作为国家治理体系的基础单元，其治理结构的合理度决定着社会治理水平的高低，而治理水平的高低将最终决定新型城镇化建设能否取得成功。

　　今天，在以文化城镇、生态城镇为特征的新型城镇化阶段，治理理念不同于传统的政府管理理论，其治理体系由政府和社会两套具有不同性质、目的和行动逻辑的治理体系耦合而成。这意味着多种类型行为主体的参与（政府、社区、企业、非政府组织、媒体、学校等），意味着真正的社会联合行动，意味着要处理网络结构的相互依存环境。在这一治理体系中，文化的社会治理功能得以放大：人文思维内化于城镇治理理念，提升了内在的治理能力；文化理念转变推动城镇文化网络转型，强化了外在的治理能力。可以预见，“文以治镇，以文化城”的“文化治镇”将成为新型城镇化阶段的新治理模式。

　　利用文化网络，发挥文化治理功能

　　城镇化进程在推动经济社会进步的同时，也推动了法律规范、信仰道德、建筑样式、民风习俗等广义文化内容的相应变化。有学者基于对我国华北20世纪初的乡村社会权利结构考察而提出的旧“权利的文化网络”理论，已发生了颠覆性变化。其中，一些传统权利主体的强连接关系已经逐步减弱，而新的社会组织、大众媒体，与城镇利益相关的知识群体如学校、科研机构等逐步加入到“权利的文化网络”中来，这些主体间存在的是弱连接关系。从传播学上看，强连接关系带来的是信任，而弱连接关系则是传递消息。这种弱连接关系依然包含着利益相关者理应给予承认并自觉受其约束的是非标准，还包含着共同的价值观。与此相应，弱化的“权利的文化网络”依然具有相应的政治功能。

　　因此，“文化治镇”的核心要义就是重新发挥文化的社会治理功能，注重对地方文化网络的认同、接纳、利用和协同，通过治理结构的创新、机制的创新和模式的创新来有效开展城镇治理，将当前治理的单一维度变成多元维度，使文化网络的社会性权利与行政权力在协同作用下形成强耦合的治理结构，将当前城镇治理主体从传统“内部参与”的单一政府主体，转换为新型“内外共同参与”的复合主体。同时，通过机制创新和模式创新，使这一治理结构能够有效运转，从而推动新型文化网络成为人们“自治自立、自我发展”的最基本载体，成为新型城镇治理的最元初基础，使其构成新型城镇化治理的坐标原点。

　　建设文化城镇，明确文化治理目标

　　2013年12月中央城镇化工作会议强调，新型城镇化建设要注重“传承文化，发展有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽城镇”。新型城镇化背景下“文化治镇”的方向不仅是保山、保水、保自然，而且更需要保人文、保历史，即要从“人本”的角度，强调城镇的发展要充分考虑人对自然环境的需求，强调城镇规划的“利人原则”。因此，“文化治镇”的治理目标是构建“记得住乡愁”的文化城镇。

　　文化城镇可以视为形象空间、功能空间和意象空间的复合体：第一层级的形象空间是城镇景观，它是真实的、具象的，可由经验来描述，街道上所看到的物质、物理的自然空间即属此类。第二层级的功能空间是产业集聚，人们往往将一个城镇空间视为功能体，具有提供服务与功能的场域。第三层级的意象空间是文化空间，结合消费情境与过程，消费者在物质、功能空间内进行欲望生成、消费和想象，从而建构起意象，它是依存物质空间与功能空间而产生的。

　　从三重空间角度出发，“文化治镇”要求在形象空间层面实现城镇的物理空间和城市景观具有宜人的尺度，保证城镇的形象空间对人的生理及心理的尊重；在产业空间层面力图实现通畅的交通、适度的城镇规模，形成合理分工的城镇格局和新的产业形态；在意象空间层面实现具有强烈归属感的社区或村落设计，融洽的“邻里”环境，最终使城镇能够传承文化，具有历史记忆、地域特色、民族特点。

　　汇聚多元主体，构建多中心治理结构

　　如上所述，“文化治镇”概念下的治理主体跳出了单一政府主体的传统窠臼，转换为“内外共同参与”的复合主体。这意味着各种社会主体都有参与地方治理的权利，同时，涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权利依赖，这些权利相关者之间将形成一个自主的网络。新型城镇治理结构应当是基于这一自主网络架构上的多中心交互式结构。城镇多中心治理结构中每一行为主体都处于社会网络之中，围绕公共利益这一中心，在“多中心秩序”下追求一种动态的平衡。

　　在城镇多中心治理结构中，政府是治理结构的核心，与其他主体是强连接关系；企业、媒体、学校与研究机构、非政府组织是治理结构的重要支撑点，发挥重要构建作用；社区/公民是治理结构的重要组成部分，因此，应充分鼓励公众参与城镇治理的积极性。这种治理结构多元主体间的耦合性有强弱之分，它主要体现在以地方政府和社会为主体的两套治理体系之间相互认同、嵌入和渗透的程度。强耦合性的治理结构是区域实现良好治理绩效的重要基础和条件，弱耦合性的治理结构则不利于良好治理绩效的实现，甚至会导致治理危机的不断累积和治理体系的日趋衰弱。

　　进行均衡分工，创新协同共治机制

　　多中心治理结构的实质就是将原本过度集中的权力进行相对分散的排布，通过明确多元主体的权责利进行均衡的分工，让区域治理主体将相关权力、责任向公民、社区转移，这是促成多元主体之间合作互动、协同共治的基础。

　　在多中心的城镇治理结构中，政府作为最大的制度供给者，应当为区域发展提供有效的制度安排，政府要“掌舵”而非“划桨”；社区与非政府组织重在发挥公民和社区的力量，积极参与城镇规划与战略决策，对公共服务和产品的质量进行监督，协助解决经济和社会问题；企业可以提供更加专业、更有效率的公共产品，发挥市场在资源配置中的决定性作用；媒体则对社会认同的推动、城镇意象的构建、公众精神的凝聚具有不可或缺的作用；学校是以文化人的重要基地，为新型城镇化的发展提供智力支持和人才支撑。

　　在这一权责利的分配过程中，必须同时进行配套的机制创新。在我国目前的城镇化进程中，首先要明确政府与各主体的地位，建立治理主体间的良性互动关系，促进各个主体行为向有效协作的方向发展，形成区域治理网络。其次要引入市场竞争机制，集合各方资源和优势，提供优质公共产品和公共服务，以取得整体大于局部之和的效果。最后要避免各主体尤其是企业在追求自身利益的过程中对社会利益的侵害和对政府权威的消减。这就需要构建完善的管理机制、沟通机制以及分配机制。

　　总之，“文以治镇，以文化城”的新型城镇化治理模式，本质上是通过建立多中心治理结构和创新协同共治机制，发挥文化的社会治理功能，增强文化网络的政治功用。在这一治理体系构建过程中，文化行政思维和文化治理理念是贯穿始终的主线，沿着这条主线，构建记住乡愁、传承历史和延续文脉的新型城镇便是“文化治镇”的最终目标。

编辑：尹盼秋