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借力公益诉讼推动环境法治

王彬 //www.auribault.com 2014-10-30 来源：中国环境报

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　　《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。习近平总书记在《关于<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的说明》中指出，检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。作出这项规定，目的就是要使检察机关对在执法办案中发现的行政机关及其工作人员的违法行为及时提出建议，并督促其纠正。

　　这项决定不仅是强化检察机关履行法律监督职能的一般性规定，而且是关于公益诉讼方面的专门性规定，使目前正在推进的针对环境污染、生态破坏等的公益诉讼增加了可操作性，将会在环境公益诉讼中发挥重要作用。

　　推进环境公益诉讼，不断推动环境司法进步

　　在加强环境司法的探索中，环境公益诉讼一直扮演着先锋角色，不断推动环境司法进步。

　　首先，通过推进环境公益诉讼，环境司法参与主体不断扩大。

　　我国《民事诉讼法》要求，起诉人与案件具有“直接利害关系”。由于环境污染和生态破坏通过环境介质间接产生影响，“直接利害关系”难以认定，环境受害者难以获得司法救济。

　　为了扩大环境保护的司法救济，检察机关、环保组织、环境与资源保护部门等积极探索以公共利益代表者的身份提起环境公益诉讼，逐步得到司法机关认可和受理，并最终得到立法承认。《民事诉讼法》修订专门规定了公益诉讼条款，突破了“直接利害关系”要求。新修订的《环境保护法》更进一步，明确了环保组织提起环境公益诉讼的条件。

　　其次，通过推进环境公益诉讼，环境司法救济功能不断完善。

　　在原有司法体制下，环境司法在环境法律实施中的角色主要有4个方面：一是追究环境犯罪，包括生产经营者的环境污染犯罪和环境监督管理者的渎职犯罪；二是环境民事侵权案件的审判；三是环境行政案件的审判；四是受理环保行政处罚的强制执行。实践中，环境司法以追究环境犯罪、进行刑罚威慑为主，较少介入民事行政审判和执行。

　　通过环境公益诉讼，环境司法在非刑事领域的功能不断扩大：一是确认了环境修复费用、环境服务功能损失等环境损害，扩大了环境侵权救济的范围；二是创设了环境禁止令制度，司法机关可以根据制止环境侵害的迫切需要发布禁令，发挥了环境司法预防环境损害的功能；三是创设了非金钱救济手段，可以判决公益诉讼被告直接修复环境，以弥补环境损害。

　　第三，通过推进环境公益诉讼，环境司法能力建设不断增强。

　　环境司法工作原来分散在司法机关的不同部门。在人民法院，环境资源审判工作分别由刑事审判庭、民事审判庭和行政审判庭承担。在人民检察院，环境资源检察工作由民事行政检察部门负责。

　　随着环境公益诉讼的推进，环境资源审判工作力度加大，成立专门的环境资源审判机构成为人民法院的一项重要任务。至今年9 月，全国已有20 个省、自治区、直辖市设立了365 个环境资源法庭、合议庭或巡回法庭，依法审判了一批有影响力的生态环境保护案件，取得了良好的法律效果和社会效果，积累了环境司法审判经验。

　　着眼环境法治大局，继续完善环境公益诉讼

　　环境公益诉讼制度能够不断推进，并在实践中取得积极效果，来自环境法治两个迫切需要：一是需要强化环境司法；二是需要扩大环保公众参与，包括来自民间的参与和有关部门的参与。

　　完善环境公益诉讼，健全环境司法制度。发达国家的环境公益诉讼建立在较为完善的环境司法基础上，因此环境公益诉讼规则以赋予原告起诉资格为主。而我国建立环境公益诉讼制度，建立在民事和行政环境诉讼不发达的基础上，需要完善一系列配套规则。正是在环境公益诉讼实践需要的推动下，我国环境损害赔偿的有关损害鉴定评估、举证责任规则等逐步完善。最高人民法院关于民事环境公益诉讼的司法解释，也涵盖了多方面内容。

　　完善环境公益诉讼，提高环境违法成本。国外的环境公益诉讼建立在较为规范的法治秩序基础上，主要任务是用诉讼手段解决具体法律条款的实施问题。而我国的环境公益诉讼，需要改变企业及社会公众环境守法意识薄弱、环境违法行为较为普遍的现实。因此，公益诉讼需要具有威慑性的手段，如严格的具有惩罚性的环境损害赔偿。江苏省泰州市曾判决污染企业支付1.6 亿余元，以赔偿环境修复费用。现阶段，急需涌现更多这样的环境公益诉讼案件，来说服企业守法。

　　完善环境公益诉讼，扩大多元共治。国外的环境公益诉讼以环保组织起诉为主，基本没有国家机关参与。究其原因，一方面是国家机关被赋予了环境司法权，如环保部门可以将违法案件移交司法部门（相当于我国检察机关）起诉；另一方面是环保组织较为发达，具有在法庭上抗衡大型企业乃至国家的实力。至于我国，环保组织力量还较为薄弱，短期内难以独立提起有影响的环境公益诉讼。因此，需要授权有影响力的国家机关、社会团体乃至个人，积极参与环境公益诉讼。

　　从检察机关起诉展望公益诉讼大突破

　　检察机关是我国宪法确定的国家公诉机关和法律监督机关，由其提起公益诉讼，必然可以带来环境公益诉讼实践的重大突破。

　　可以起诉地方政府，从官告民到官告官。我国以往的环境公益诉讼，主要是以企业为被告的民事公益诉讼，很少是以地方政府及其主管部门为被告的行政公益诉讼。四中全会提出，完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，建立健全司法人员履行法定职责保护机制。检察机关历来重视通过查办贪污贿赂和渎职案件来加强对政府的法律监督，由其提起环境公益诉讼，自然会把环境行政公益诉讼作为重点，加强地方政府环境保护责任的落实。

　　可以起诉大型企业，从打苍蝇到打老虎。环境违法企业如果是地方纳税大户，乃至对国计民生有影响力的大型企业，往往有能力通过各种非正式途径免除法律追究并且会极力避免。而由检察机关提起环境公益诉讼，可以震慑具有环境违法行为的各类企业，提高其守法自觉性。

　　可以介入环境监管，促进环境行政与司法衔接。检察监督的一个重要方式，是通过办理案件，向有关部门提出检察建议，改进管理。检察机关提起环境公益诉讼后，可以向有关地方政府和有关部门提出有针对性的工作建议，提高政府环境与发展决策的法治水平。（作者单位：环境保护部环境与经济政策研究中心）

编辑：周文