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努力建设法治中国的法治体系

//www.auribault.com 2014-11-03 来源：南方日报

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　　党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），明确了全面推进依法治国的总目标，就是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，并提出全面推进依法治国要形成五个体系，即完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和完善的党内法规体系，强调了实现总目标必须坚持的原则，为全面推进依法治国指明了前进方向。贯彻落实四中全会精神，首先必须理解上述全面推进依法治国基本遵循。

强化五大体系建设推进宪法实施与监督

　　以《决定》为新起点，发挥完备的法律规范体系功效，履行高效的法治实施体系，落实严密的法治监督体系，用好有力的法治保障体系，执行完善的党内法规体系

　　全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。因此，宪法实施的成效直接关乎依法治国总目标的实现，直接关系能依法执政成效，直接关联政府法治、公正司法、参政议政和公民有序参与成败。

　　当前，应当根据宪法法律规定，以《决定》为统领，聚精会神、形成合力，以社会主义法治体系建设为目标，以中国特色社会主义法律体系为基础，强化五大体系建设力度，发挥五大体系建设成就，在实施中监督，在监督中实施，强力推进宪法实施与监督，为全面建成法治中国而努力。为此，要重点开展以下工作：

　　立足当下，充分发挥完备的法律规范体系的功效

　　《中国特色社会主义法律体系》（白皮书）指出，到2010年底，中国特色社会主义法律体系已经形成，国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实现有法可依。截至2012年底，中国已制定现行宪法和有效法律243部、行政法规721部、地方性法规9200部。《决定》所论述的建设中国特色社会主义法治体系的五大体系之一的法律规范体系已经完备，这既是中国法律建设重大成就、推进社会主义法治体系的重要基础，也是落实“有法必依、执法必严、违法必究”的重要前提和依据，更是推进宪法实施和监督的制度力量。充分发挥其价值和功效，同时不断完善是法治建设应有之义。

　　清楚定位，继续全面履行高效的法治实施体系

　　宪法的实施是重点。宪法的生命力在于实施，宪法的权威也在于实施。全国人大及其常委会是监督宪法实施的法定国家机关。监督宪法的实施是难点，各级人民代表大会常务委员会担负推进依法治国的任务，行使监督职权。

　　面对法治建设还存在的不适应、不符合的问题，面对宪法的实施、监督和推进依法治国的重任，面对保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全等问题，除全国人大及其常委会继续全面履行宪法法定的监督职责之外，《决定》提出还应采取以下措施：一是各级人大及其常委会、政府、政协、审判机关、检察机关的党组织要领导和监督本单位模范遵守宪法法律；二是实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要；三是要增加有法治实践经验的专职常委比例；四是考虑在全国人大常委会中建立宪法实施委员会，专司宪法的实施职责，重点强化人大常委会对一府两院的监督，推进宪法实施。

　　完善机构机制，落实严密的法治监督体系

　　没有对违反宪法的追究，就没有宪法的实施，就不能建成法治国家。维护宪法法律权威，就是贯彻、落实法治监督，发挥严密的法治监督体系的威力，就是推进宪法的实施。《决定》提出了以下监督方式：一是机制上，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制；二是审查上，加强和规范司法解释和案例指导，统一法律适用标准；三是加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件；四是建立完善纠错问责机制，健全责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、罢免等问责方式和程序，比如可在全国人大层面设立违反宪法和法律的行为追究委员会，通过询问、质询和特定问题调查等方式积极回应社会关切，落实宪法实施的监督工作。

　　率先垂范，用好有力的法治保障体系

　　目前以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，是加强宪法实施和监督的有力法治保障体系，要用好、用对已有的体系并不断完善，要采取以下方式：一是党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责；二是普遍建立法律顾问制度，比如各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师、积极推行政府法律顾问制度、企业可设立公司律师；三是实现纪检监察和刑事司法办案标准和程序衔接；四是建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度；五是回归司法权中央事权的属性，通过最高人民法院设立巡回法庭、设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件等方式着力化解司法存在的行政化、地方化问题；六是对不服司法机关生效裁判、决定的申诉，逐步实行由律师代理制度；七是实行国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制；八是保护企业以法人财产权依法自主经营、自负盈亏，企业有权拒绝任何组织和个人无法律依据的要求。

　　令行禁止，保证完善的党内法规体系的执行

　　依法治国的关键在依法执政。党内法规体系的执行事关法治体系、法治国家的建设全局。因此，党规党纪严于国家法律，执政既要依法更要起表率作用。加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序。注重党内法规同国家法律的衔接和协调，党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改。处理好党纪党规同法律关系，比如凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定；法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。完善党内法规制定体制机制，加大党内法规备案审查和解释力度，形成配套完备的党内法规制度体系。通过党内法规体系的执行，保证和保障宪法的实施和监督。

　　推进国家治理体系和治理能力现代化需要宪法监督和保障。应当以《决定》为新起点，以国家宪法日和宪法宣誓制度开始，培养宪法至上精神；以宪法法律列入党委（党组）中心组学习内容，列为党校、行政学院、干部学院、社会主义学院必修课开始，提升领导干部宪法素养；以法治建设成效纳入政绩考核指标体系开始，强化领导干部宪法法律责任；以法治素养好、依法办事能力强的干部优先提拔使用开始，提高领导干部运用法治思维和方式能力；以党的十八届四中全会提出的180多项对依法治国具有重要意义的改革举措纳入改革任务总台账开始，强化五大体系建设力度，强力推进宪法实施与监督。（宋儒亮，法治广东研究中心主任）

更好发挥法治引领和规范社会治理的作用

　　社会治理体制创新以法治化为价值目标，通过法治推进社会治理，有助于确立长效机制

　　党的十八届四中全会对于方兴未艾的社会治理，有了新的战略定向：“必须更好地发挥法治的引领和规范作用”，从而“更好统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为，使我国社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序。”这是因为，法治的程序性、具体性和规范性与社会治理的规范性高度契合，法律、法规决定制度安排的方向和性质，创造有利条件同时规范、约束社会治理中合作、竞争、交往行为，为社会成员的社会行动确立准绳，为解决社会问题提供确切的依据和规则，社会治理体制创新以法治化为价值目标，通过法治推进社会治理，有助于确立长效机制。

　　更好统筹社会力量。社会力量涵盖党群社团、企事业单位、社会组织等，其社会地位、作用、利益要求不尽相同，需要法治予以通盘筹划，以法治的确定性、稳定性、指引性凝聚共识，将社会各界的思想与行动整合到奋斗目标上。这主要是用法律法规建立和完善公共参与的制度框架，让社会力量通过合法的方式、制度化的渠道有序有效地参与公共生活，保证国家和社会之间的良性互动，形成合力。在党的领导下依法治国、厉行法治，将来自社会各方面的各种愿望、诉求，综合概括为人民的整体利益和共同意志，并进一步将其转化为国家的法律和政策，从而动员社会力量采取社会行动。执政党在不同群体之间都要按照法律要求办事。

　　更好平衡社会利益。中国社会分化为若干不同利益格局的社会阶层，各种差异明显扩大，利益纠纷层出不穷，法律是社会不同利益群体的平衡器。社会治理的核心议题是利益平衡，法治提供了一整套缜密而精细的制度安排。法治通过规则来解决利益纷争是最有效的、可信服的机制性手段。民生问题的实质是一个法治问题。立法活动是一个相关利益主体多方平衡的过程，充分发挥立法平衡和调整社会利益关系的积极作用，力求立法过程民主化、透明化和公开化，深入了解和反映民情，充分尊重民意，广泛集中民智，及时整合各社会阶层的利益诉求，以良法对不同利益群体的关系进行有效引导和协调，特别关注收入分配、住房、教育、医疗卫生制度改革中出现的新问题，以及农村土地征占、城市房屋拆迁、劳动合同签订、农民工权益保护等问题。

　　更好调节社会关系。社会关系包括个人之间、个人与集体、个人与国家的关系。法治作为一种社会调控方式，强调法在调整各种社会关系中的正当性。法律法规的规范和有序，使社会关系调节既体现科学性，又具有权威性。从功能上说，法治乃是一套平息纠纷冲突的程序机制。现代法治社会通过法定的行为准则来判断是非，并强制执行判决，以达到社会关系的协调与平衡，与其他手段产生互补效应。习近平总书记指出，要推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作。要将法律由传统的阶级统治和阶级斗争工具转化为社会治理和社会建设手段。有的群体性事件矛盾对抗程度虽然非常激烈，但处理这类复杂事件只能严格依法办事，而绝不能对矛盾性质是否具有对抗性进行简单推断，就采取专政和镇压的方式来应对。

　　更好规范社会行为。社会行为是社会群体中不同成员分工合作，共同维持群体生活的行为。在法治社会，为人处事讲求规矩方圆。法律党纪政纪确立了社会生活的基本规则，规定了社会行为的底线。权力作为社会中枢通过法治合理科学地规范。法律保障赋予公民权利和相应义务。通过依法打击犯罪、保障人权，厘清责任、明辨是非。公民尽量依据法定程序表达诉求，尽可能通过现行法律制度和程序来化解矛盾和纠纷。凡是能够通过调解、诉讼、仲裁等方式，或已进入法定程序的，应当依循这些程序来解决。通过公正的司法程序解决纠纷，充分发挥法律引导人们正当行为的功能，形成对遵守规则的合理预期。各类突发矛盾一旦形成依法解决的机制，对于未来同类的纠纷，便可作出相同的处理，甚至为自身提供自行解决纠纷的参照，最终可以有效地化解和减少纠纷。

　　使社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序。以法治保障和促进社会治理，既承认不同利益群体有不同利益追求，又能够在中间找到一个平衡点——公平正义，使大家各尽其能、各得其所而又和谐相处，追求各方共赢、互赢，从而使整个社会既充满活力又和谐有序。（段华明，系中共广东省委党校现代化战略研究中心主任）

以德“育”为基础以法“治”为方略

　　由于法律调整的领域远不及道德调整的关系广泛，更需要我们在法律未能覆盖的领域及时地通过道德规范来引导人们的行为

　　党的十八届四中全会通过的《决定》提出：“坚持依法治国和以德治国相结合。国家和社会治理需要法律和道德共同发挥作用。必须坚持一手抓法治、一手抓德治。”“既重视发挥法律的规范作用，又重视发挥道德的教化作用，以法治体现道德理念、强化法律对道德建设的促进作用，以道德滋养法治精神、强化道德对法治文化的支撑作用，实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰。”

　　法和德是国家治理和社会建设中一个紧密结合不可分割的整体

　　法和德的历史融合。历史上，中华法系的形成与发展历经了从原始的“刑政不用而治，甲兵不起而王”，到夏商的“明礼义以化之，起法正以治之”，再到后来的“德主刑辅，明德慎罚”的法制思想变迁，“德法并用”的治国思想和治国方略最终取得了中华法制文明发展历程中的“正统”地位。这一传统治国思想和模式在农耕社会曾发挥了非常重要的作用。但立足世界范围的新背景，扎根中国的特定国情和社会主义市场经济发展的实际状况，必须对传统法制文明进行科学的评析，对法律与道德关系进行重构。要实现建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家的总目标，就必须正确理解、处理依法治国与以德治国的关系和地位，关键在于摆正法“治”和德“育”的关系：以德“育”为基础，以法“治”为方略。

　　法和德侧重的领域不同。法所侧重的是国家和社会等“治国平天下”领域，强调的是在公共领域的科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。法律具有高于一切的决定性作用。坚持依法治国首先要坚持依宪治国。我国宪法规定：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则”，“党和政府也必须在宪法和法律的范围内活动。”“法定职责必须为、法无授权不可为，决不允许任何组织或者个人有超越法律的特权”，在法制的框架内，公权力应该明确权力清单，把权力关进法制的笼子里。与法的侧重点不一样，德更加侧重于个人的私人空间和领域。以德治国，实质是通过个体内心的自觉约束、规范，来涵育个人品德、培育家庭美德、职业道德及社会公德。虽然法与德侧重的领域不同，法“治”属于政治文明范畴，德“育”属于精神文明范畴，但两者是国家治理和社会建设下的一个紧密结合不可分割的整体。我们应该积极探索和适当拓宽把法“治”与德“育”相结合的具体领域和空间。可以直接把社会主义道德中最低限度的社会规范法律化（比如人民生活的噪声污染），使之从“软约束”变为“硬约束”。同时可以通过公正执法，曝光不道德行为等。由于法律调整的领域远不及道德调整的关系广泛，涉及道德的领域未必属于法律调整的范围，合法行为并不一定合道德，这就更需要我们在法律未能覆盖的领域及时地通过道德规范来引导人们的行为。

　　以道德为基础的法治，才拥有更深厚的文化基础和更广泛的群众基础

　　法和德倚重的方式不一。从依靠力量来看，法律是国家制定的，并由国家强制力保障实施，法律最大的特点就是以国家强制力为后盾，强调的是“治”；道德是依靠人们的良知、习惯、传统和教育的力量来维持，强调的是“育”。法是一种硬约束，是“他律”。法律治理需要一整套展开治理的制度框架及法律体系和法律机制做支撑。德是一种软约束，是“自律”。道德通过内在的力量就可以进行自我矫正，养成个人良好的品质和习惯。以道德为基础的法治，才拥有更深厚的文化基础和更广泛的群众基础。从表现形式来看，社会主义法律多为成文法，表达方式主要是文字；而道德大多是人们的内心信念或体验，表达方式灵活多样。部分大家公认的道德规范也可能会被书面化。由此，十八届四中全会《决定》要求，深入开展多层次多形式法治创建活动，支持各类社会主体自我约束、自我管理。发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。

　　法和德需要二者并用。法律和道德各有其优劣短长，全面推进依法治国需要二者互相取长补短以形成完整的社会规范系统。我们应在“建设社会主义法治国家的总目标”下，寻求道德等其他社会规范的相互支持和配合，以发挥整个社会规范体系对社会的综合调节功能和作用。“德”是对“法”的重要补充和完善，坚持依法治国和以德治国相结合，才能相得益彰。特别要注意的是防止以“德”代“法”，和崇尚“法律万能”的错误倾向。正如习近平总书记所指出的，“法是他律，德是自律，需要二者并用。”“要坚持依法治国和以德治国相结合，把法治建设和道德建设紧密结合起来，把他律和自律紧密结合起来，做到法治和德治相辅相成、相互促进。”（张丰清，华南农业大学教授）

编辑：周文