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推进综合执法解决多头执法

丁玉海 //www.auribault.com 2014-11-13 来源：大连日报

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　　党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》继十八届三中全会之后，再次重申了“深化行政执法体制改革”，并清晰指出未来深化行政执法体制改革的操作途径在于推进综合执法。

　　近年来，“九龙治水”、“七八个大盖帽，管不住一顶破草帽”等新闻频频见诸报端。虽是戏谑调侃之语，却凸显了时下多头执法之乱象。多头执法一般是指两个或两个以上的执法主体对同一执法对象就同一行为施行两次或两次以上执法的行为，其负面效应主要体现在：一方面，对行政机关而言，一旦执法领域有利可图，则多个执法机关必定蜂拥而上，罚个“盆满钵满”，甚至“中饱私囊”，其逐利性一目了然。反之，一旦执法领域无利可图，则难免敷衍塞责，多个执法机关互相推诿了事，其权威性一扫而光。另一方面，对行政相对人而言，一旦违法经营，则多个执法机关必定轮番执法。而如果没有违法行为，则多个执法机关也会轮流“光顾”，“执法扰民”在所难免。目前，多头执法的影响越来越恶劣，后果越来越严重。为此，我国著名法学家袁曙宏犀利地指出：“存在的问题就是改革的重点，就是旧体制的突破口和新体制的生长点。”在中国，多头执法问题理所当然地成为行政执法体制改革的重点。对此，我们不仅要勇于正视，更要敢于解决。

　　当然，对于多头执法问题的解决几乎与中国行政执法体制改革同步。1996年，《中华人民共和国行政处罚法》的颁布，标志着中国开始打造行政执法体制。该法第十六条规定，一个行政机关可以行使有关行政机关的行政处罚权，这为相对集中行政处罚权改革预留了法律空间。1997年，城管领域进行相对集中行政处罚权改革试点，正式拉开了中国整治多头执法的帷幕。2002年，中编办另辟蹊径，出台专门文件，在农业、交通等部门进行综合执法试点。随后，综合执法在农业、文化部门内部陆续展开，并初见成效。

　　时至今日，行政执法体制改革已历一十八载，成功自不待言，但问题也着实不少。单就多头执法问题而言，虽说在一些领域内得到有效解决，如水务、文化、农业等，但是在交通运输管理、食品药品监管等更多的领域内则迟迟未能打开局面。如何贯彻十八届四中全会精神，进一步深化行政执法体制改革，全面解决多头执法问题？对此，在坚持全面、深入推行综合执法改革的基础上，应当在三个方面把握综合执法改革的着力点和深化度：

　　第一，从行政执法主体角度而言，整合执法主体，推行大部门体制。如此一来，多头之间的权责交叉以及由此而产生的摩擦、冲突可以内化到一个部门之中，既可以有效降低协调、交易的成本，又可以提高行政执法的效率。目前，在地方层面上，大部门制改革已有操作，如2014年，我市根据省政府办公厅相关文件，县区工商、质监、食品药品管理部门着手组建统一的市场监管局，对食品安全统一行使监管职能，其实质就是大部门体制在县一级层面的改革尝试。

　　第二，从行政执法权责角度而言，相对集中执法权，实行功能性权责配置机制。在相对集中行政处罚权的基础上，进一步集中其他行政执法权，如行政检查权、行政强制权。同时，尝试改变当前结构性权责配置机制。以食品安全监管为例，农业部门管生产，工商部门管市场，卫生和食品药品部门管食品安全标准以及检测，质监部门管生产设备，等等。此种结构性权责配置机制把本应完整的行政执法权责分割得七零八落。不同部门之间只有密切配合，做到无缝衔接，才能实现共同监管、有效监管的目的。然而，现实恰恰相反，对此，建议实行功能性权责配置机制，即由一个执法部门统一行使监管食品安全全过程的职能。当然，考虑到改革的复杂性、艰巨性和渐进性特质，可以退而求其次，在部分执法领域，实行结构性权责配置机制与功能性权责配置机制相结合，如目前在沙河口区、甘井子区分别组建的市场监管局，即：先采用结构性权责配置方式划分出食品的生产领域和流通领域，后采用功能性权责配置方式，把原流通领域分散的食品安全监管职能合并到一起（暂时还没有把生产领域的农业部门的食品安全监管职能合进来）。时下，这也是对现行权责配置机制的一种转变、一种改革、一种突破，在一定程度上能够有效解决多头执法顽疾。

　　第三，从法律制度建设角度而言，及时进行多头执法领域法律的立、改、废、释。基于行政机关的权责来自于法律授权，多头执法的出现则是来自于多个法律授权之事实，针对某一管理领域，国家分别实行不同的专业性立法，从而导致了多个行政机关均享有执法权责，不仅相互之间权责交叉，而且彼此之间均享有不完全的、分割的执法权责。由此，多头执法自然出现。有鉴于此，解决多头执法问题，自然绕不开法律制度建设本身。我认为，在法律制度建设层面，应当实行科学立法、规范制度建设。一方面及时进行立法，确保“综合执法”改革做到“于法有据”；另一方面，及时进行法律的改、废、释，消除执法权责在法律上的冲突，从而全面、彻底地解决多头执法问题。（作者系大连行政学院法学副教授、博士）

编辑：周文