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拓宽公众参与立法途径有哪些？

姜欢欢高颖楠周婷 //www.auribault.com 2014-11-14 来源：中国环境报

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　　党的十八届四中全会提出，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持人民主体地位，坚持法律面前人人平等；必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。全会提出，要把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程，深入推进科学立法、民主立法，完善立法项目征集和论证制度，健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，拓宽公民有序参与立法途径。

　　目前，缺乏公众参与和公众环境利益的表达，导致某些法律缺乏可操作性，是我国环境立法存在的主要问题之一，也是生态文明建设过程中遇到的重要阻力。因此，以依法治国为导向，重视公众参与立法途径，体现环境相关法律的公平性，逐步完善我国的环境立法制度，对于顺利开展环境执法，改善国内环境质量，加快生态文明建设具有重要的现实意义。

　　环境立法急需拓宽公众参与途径

　　新修订的《环境保护法》已于2014年4月正式通过，标志着我国在环境立法方面取得了较大的进展。我国的环境立法呈现多样性、全面性和体系化的总体特征，已形成了较为完整的环境资源法律体系，为国内环境保护工作提供了基本依据和制度保障。但是，某些法律的实施过程并不顺利，其根源在于立法过程中并未充分考虑环境相关方的现实需求和环境利益。当环境执法对利益相关体自身利益造成影响时，相关体会产生不同程度的抵抗心理，导致相关环境法律在实施过程中频繁遇阻，执法效果无法保障，严重时甚至导致环境群体性事件的发生。目前，我国在环境立法方面面临诸多问题，亟待通过拓宽公众参与途径予以解决。

　　现有以政府机关为主导的环境立法模式不能充分反映公众的现实需求。环境立法对社会公众的规制主要是基于公共环境利益而限制公民个人的利益，这是由环境资源的公共物品性所决定的。我国当前的环境立法仍以政府机关为主导，政府机关在制定相关法律法规时，以环境和生态资源保护为主旨，结合政府和相关部门的环保职责权限，对相关规定予以考量。但是，这种模式导致公众参与环境立法的渠道有限，参与权不能得到有效的发挥，导致政府对公众个人利益的影响考虑不够，实施成效不尽如人意，有法难依的状况仍然存在，环境立法的公信力和执法的可操作性亟待提高。

　　公众的环境意识尚不能为参与环境立法提供有力支撑。与发达国家相比，我国公众的环境意识仍存在较大差距，这也是当前环境执法困境重重的原因之一。可以说，之前我国公民对自身的环境利益知之甚少，随着某些环境问题的日益突出，公众的健康利益受到损害后，部分公众开始要求参与到环境治理过程中。但是，这一看似简单的要求却很难实现。一方面，公众较为落后的环境意识，使之无法有效地参与到环境立法之中，导致参与途径十分狭窄；另一方面，公众参与立法途径的不足，使得其环境意识不能借此得以提升。

　　公众参与环境立法途径不足减弱了公众对环境信息公开的信任度。为维护公众获取环境信息的权益，推动公众参与环境保护，环境保护部已于2007年公布了《环境信息公开办法》（试行），要求环保部门和企业分别对政府环境信息和企业环境信息按要求予以公开。但实际实施效果并不理想，目前我国的环境信息公开制度仍不健全。由于公众参与环境立法途径的不足，公开环境信息的可信度无法体现，加之可能涉及国家机密的环境信息不能予以公开，不能为公众所理解，更减弱了公众对环境信息的信任度，反过来又消弱了公众参与环境立法的积极性与主动性。

　　总之，拓宽公众参与环境立法途径，是当前我国环境立法模式、公众环境意识现状及健全环境信息公开制度的共同需求，也是对四中全会和三中全会的积极呼应。除了采用原来的命令型手段之外，鼓励公众参与环境立法，与公众形成良性互动，有助于动员公众力量、强化公众与政府在环境问题和环境管理上的共识，在立法角度促进环境保护工作有序地推进，从而不断提高全社会的环境管理效率。

　　推动公众参与环境立法途径的政策建议

　　首先，以新修订的《环境保护法》为依据，从政府角度规范公众参与环境立法程序。

　　新修订的《环境保护法》明确规定，“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。”建议首先严格规范公众参与环境立法的相关程序，确保公众参与环境立法途径的合法化。参照《环境影响评价公众参与暂行办法》中关于建设单位或者环境影响评价机构，及环境保护行政主管部门公开征求公众意见的期限、参与方式及程序的规定，由环境保护部牵头出台《公众参与环境立法暂行办法》，在环境立法（包括专项法律、条例和办法等）过程中，允许公众通过信函、传真、电子邮件或者其他规定的方式参与立法过程，保证公众参与立法程序的有效性，使公众利益得以表达和实现。

　　其次，建立环境立法听证机制，为公众参与环境立法提供有效平台。

　　基于我国《立法法》的规定，环境法案可通过采取座谈会、论证会、听证会等多种形式听取公众意见。由于环境问题的复杂性，加之听证成本可能较高，立法听证制度在环境领域的实践仍有待提升。建议在整个立法过程中，通过新闻媒体、张贴文件或网络公布等方式，发布立法相关信息，公布听证会的时间和地点，请公众积极参与。由立法机关听取公众意见并汇总，随后，组成专家委员会，专门对公众的意见进行论述分析。对争议较大的问题，可多次举办听证会开展辩论，以达到在环境立法中综合体现公众环境利益的最终目的。

　　第三，健全环境信息公开制度，促使公众主动参与到环境立法之中。

　　建议以环境信息公开制度为抓手，通过开展环境试点项目，试点公布所在地的环境信息，包括污染场地的位置和数目，污染物的排放量，新建项目的信息、进度及潜在风险等。定期召开社区圆桌会，对公众关注的问题进行讨论，将公众利益表达与立法机关视角相结合，为环境立法提供基础的前期信息支持。此外，借助环境信息公开平台，重点加大环境与健康等方面的宣传力度，定期发布环境与健康知识等，促使公众从内心认识到环境与健康的密切联系以及自身参与环境保护的重要性，以更积极、主动的态度参与到环境立法途径中，增强环境立法的科学性和民主性。（作者单位：环境保护部环境与经济政策研究中心）

编辑：周文