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大力建设高素质法治工作队伍

江金权

//www.auribault.com 2014-12-04 来源：光明日报

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　　党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出：“全面推进依法治国，必须大力提高法治工作队伍思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准，着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍，为加快建设社会主义法治国家提供强有力的组织和人才保障。”贯彻落实好这一要求，对于建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，具有重要意义。

　　一、充分认识加强法治工作队伍建设的重大意义

　　全面推进依法治国，建设一支德才兼备的高素质法治工作队伍至关重要。四中全会《决定》设专章对法治工作队伍建设进行部署，本身就表明其在法治建设全局中的重要地位和意义。

　　加强法治工作队伍建设是推进国家治理体系和国家治理能力现代化的需要。党的十八届三中全会把完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化确立为全面深化改革的总目标，是我们党探索中国特色社会主义规律的重要成果，不仅为全面深化改革指明了方向，而且为全面推进依法治国提供了重要遵循。国家治理现代化的显著标志是国家治理的法治化，国家治理能力现代化的最突出特点是国家治理队伍普遍具有依法治理国家和社会的能力。法治工作队伍包括法治专门队伍和社会法律服务队伍，是国家治理队伍的一支重要力量，处于法治实践的最前沿。他们的素质如何，直接影响和制约着国家治理法治化的进程。没有一支高素质的法治工作队伍，就不可能提高立法、执法、司法的质量和效率，再完备的法律体系也难以变为法治实践，实现国家治理体系和国家治理能力现代化就将是一句空话。

　　加强法治工作队伍建设是更好地贯彻落实依法治国战略部署和各项任务的需要。新的时代条件下，法治在党和国家工作全局中的地位更加突出，在统筹社会力量、平衡社会利益、协调社会关系、规范社会行为等方面的作用更加凸显，在保护人民群众合法权益、维护社会公平正义等方面的任务更加艰巨。全面落实四中全会提出的目标要求，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，都离不开一支高素质的法治工作队伍。做好立法工作，为国家立规矩、为社会定方圆，需要建设一支具备遵循规律、发扬民主、加强协调、凝聚共识能力的立法工作者队伍。正如马克思所说：“立法者应该把自己看作一个自然科学家。他不是在创造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律，他用有意识的实在法把精神关系的内在规律表现出来。如果一个立法者用自己的臆想来代替事情的本质，那么人们就应该责备他极端任性。”做好执法工作，履行好政府职能、管理好经济社会事务，需要建设一支忠于法律、捍卫法律，严格执法、敢于担当的执法工作者队伍。保证公正司法，为人们定分止争、化解矛盾，需要建设一支信仰法律、坚守法律，端稳天平、握准法槌，铁面无私、秉公司法的司法工作者队伍。搞好普法和法律服务，引导和帮助公民学法知法、用法守法，需要建设一支弘扬法治精神、恪守职业道德、热心服务群众的社会法律服务者队伍。总之，只有建设一支思想政治素质好、业务工作能力强、职业道德水准高、社会责任感强的法治工作队伍，才能把全面推进依法治国的各项任务落到实处。

　　加强法治工作队伍建设是解决自身素质不适应不符合问题的需要。当前，法治工作队伍总体上是好的，是一支党和人民完全可以信赖与依靠的有战斗力的队伍。同时还要清醒地看到，法治工作队伍的整体素质和能力还存在与新形势新任务要求不适应不符合的问题，比如，有的理想信念不坚定，自觉不自觉地受到西方法学思想的影响，信奉西方政治制度和司法制度；有的把握国情不准、了解民意不深、大局观念不强，制定的法律不能反映客观规律、体现人民愿望，甚至在立法立规中掺杂一己利益；有的执法不严格、不规范、不透明、不文明，搞选择性执法、趋利性执法，吃拿卡要、寻租牟利、贪赃枉法，甚至充当黑恶势力的“保护伞”；有的司法不公，办案不廉，“吃了原告吃被告”，搞金钱案、关系案、人情案；有的违背职业操守，缺乏社会责任感，借帮助群众维权之名鼓动当事人闹事，与党和政府作对，唯恐天下不乱，等等。这些问题严重破坏法治的权威和尊严，严重影响人民对社会公平正义的信心，严重损害党的形象，必须采取切实有效措施，认真加以解决。

　　因此，我们要把建设高素质法治工作队伍作为全面推进依法治国的基础性、战略性任务来抓。要坚持党管干部、党管人才原则，深入研究法治工作队伍建设的特点和规律，探索一套有别于党政领导人才、科技人才、经营管理人才的法治人才选拔、任用、管理办法，创新法治人才培养机制，努力提高法治工作队伍建设科学化水平。

　　二、大力加强法治专门队伍建设

　　法治专门队伍主要包括在人大和政府从事立法工作的人员，在行政机关从事执法工作的人员，在司法机关从事司法工作的人员。这支队伍承担着立法、执法、司法重任，建设好这支队伍，特别是建设好立法、执法、司法机关各级领导班子，对全面推进依法治国至关重要。

　　第一，把思想政治建设摆在首位。立法、执法、司法工作政治性、政策性很强，对立法、执法、司法工作者的政治立场、政治追求、政治品格、政治要求很高。政治上合格，是成为法治专门工作者第一位的条件。要加强理想信念教育，教育引导法治专门工作者常补精神之“钙”，练就金刚不坏之身，把对马克思主义的信仰、对共产主义和社会主义的信念作为终身追求，真正立牢“主心骨”，增强政治定力，自觉抵制各种错误思想影响，坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信，始终不渝为中国特色社会主义不懈奋斗；带头用社会主义核心价值观包括“忠诚、为民、公正、廉洁”法治专门队伍核心价值观涵养自己，内化于心、外化于行，以自己的思想、行动和良好形象树标杆、立标准、做榜样，并自觉贯彻和体现到立法、执法、司法的具体实践中；牢固树立社会主义法治理念，始终坚持党的事业、人民利益、宪法法律至上，始终做到党在心中、人民在心中、法在心中、正义在心中。

　　第二，推进立法、执法、司法干部和人才跨部门交流。《决定》提出：“畅通立法、执法、司法部门干部和人才相互之间以及与其他部门具备条件的干部和人才交流渠道。”这是深化干部人事制度改革的重要举措，对于法治专门队伍改善结构、增强活力、开阔视野、提高能力水平，十分必要。要推进立法、执法、司法干部和人才相互之间交流。建立健全人大与“一府两院”干部和人才交流机制，打通立法、执法、司法三支队伍之间的干部交流通道，积极推动立法、执法、司法系统干部上下交流，注重从基层立法、执法、司法机关和岗位选拔干部。要注重从其他党政部门选拔符合条件的干部和人才到法治部门工作。推动立法、执法、司法机关优秀干部特别是优秀年轻干部到其他党政部门任职、到基层一线和艰苦岗位培养锻炼，帮助他们加深对国情社情民意的了解，增强党的观念和执政意识，提高解决实际问题的能力和水平。重点抓好立法、执法、司法机关各级领导干部的交流，在更大范围、更宽领域选贤任能，积极推动干部跨部门跨条块交流。尤其要把那些政治上强、经历多岗位锻炼、领导经验丰富、善于抓班子带队伍的人选拔到政法部门主要领导岗位上来。进一步健全领导干部交流制度，认真执行新提拔担任法院、检察院、公安机关主要领导的必须异地交流任职的规定。

　　第三，积极推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化。《决定》强调：“推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平”，并部署了一系列重大改革任务。一是完善法律职业准入制度，从源头上把好法治专门队伍的素质关。健全国家统一法律职业资格考试制度，将司法考试制度改为国家统一法律职业资格考试制度，改革考试内容，将法律职业立场、伦理、技能纳入考试范围。建立法律职业人员统一职前培训制度，对职前培训实行统一管理，着力提高法律职业人员法律信仰、职业操守和职业技能。健全从政法专业毕业生中招录人才的规范便捷机制，重点解决专业人才引进难、公安院校毕业生入警难、边远艰苦地区招录门槛高等问题。二是探索建立法律职业从业者之间良性流动和开放的人才吸纳机制。建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度。畅通具备条件的军队转业干部进入法治专门队伍特别是执法队伍的通道。三是加快建立符合职业特点的法治工作人员管理制度，探索实行差别化管理模式。完善法治人员职业保障体系，建立法官、检察官、人民警察专业职务序列及工资制度，特别是要重视解决基层法治人员流失的问题，切实增强他们的职业荣誉感和使命感。

　　第四，建立法官、检察官逐级遴选制度。这是提升司法队伍专业化、职业化水平的重要措施，对于建立合理的法官、检察官培养阶梯和机制，推动法官、检察官眼睛朝下、精力下沉、主动接地气，增强司法能力，满足司法为民要求，提高司法公信力，意义重大。根据《决定》精神，除书记员、司法警察等司法辅助人员外，中级以上人民法院和市级以上人民检察院不再直接从应届毕业生中招录法官、检察官。初任法官、检察官由高级人民法院、省级人民检察院统一招录，一律在基层法院、检察院任职。在充分消化现有在编人员基础上，中级以上人民法院、检察院不再任命助理审判员，今后各级人民法院、检察院招录的法官助理符合转任法官、检察官条件的，应当经过法定选任程序，一律到基层人民法院、检察院任职。上级人民法院、人民检察院的法官、检察官，除可面向社会公开招录符合条件的律师、法学学者和其他法律工作者外，一般从下一级人民法院、人民检察院中经过一定年限职业训练的优秀法官、检察官中遴选。

　　三、发展壮大社会法律服务队伍

　　大力发展以律师为主体的社会法律服务队伍，壮大力量、提高素质、扩大工作覆盖面，为党政机关、企事业单位和公民个人提供高质量法律服务，是加强法治工作队伍建设的重要任务。

　　律师是中国特色社会主义法律工作者，在服务经济社会发展、保障公民和法人的合法权益、维护社会公平正义、化解社会矛盾纠纷、促进社会和谐稳定方面发挥着重要作用。他们同立法、执法、司法工作者一样，都是全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的重要力量，都要服从和服务于中国特色社会主义法治建设大局，都要符合党对法治工作者提出的思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准等方面的要求。要加强律师队伍思想政治建设，采取切实有效措施，教育引导广大律师把拥护中国共产党的领导、拥护社会主义法治、拥护中国特色社会主义法学理论和法治体系作为律师从业的基本要求，坚决抵制违反我国宪法原则、不符合我国国情的西方政治制度、法律制度、法治理念，坚决抵制、拒绝参与由境内外敌对势力插手挑起的所谓“维权”活动，不断增强走中国特色社会主义法治道路的自觉性和坚定性。

　　要以提高律师服务能力为重点，加大培训力度，加强诉讼、仲裁、调解、普法等专项法律服务业务技能培训，使广大律师不仅精通法律，而且熟悉国情、了解社会，不仅精通国内法律，而且了解国际法律，不断提高业务素质。要进一步完善律师执业保障机制，落实法律赋予律师执业的权利，积极拓展律师业务领域，为律师服务经济社会发展搭建平台。采用政府购买和财政补贴相结合的方式，完善律师承担公益性法律服务的经费保障机制。大力加强以严格依法、恪守诚信、勤勉尽责、维护正义为核心内容的律师职业道德建设，建立健全律师诚信执业制度，完善律师诚信执业的评价、监督机制和失信惩戒机制，强化准入、退出管理，实行律师从业向宪法和法律宣誓制度，严格执行违法违规执业惩戒制度，严重者要终身退出律师行业。

　　要加强律师事务所管理，发挥律师协会自律作用，规范律师执业行为，监督律师严格遵守职业道德和职业操守。加强律师行业党的建设，扩大党的工作覆盖面，切实发挥律师事务所党组织的政治核心作用。根据党章规定，建立健全各级律师协会党组织。凡有3名以上正式党员的律师事务所，应当单独建立党支部，不足3名党员的律师事务所，也要通过联所等方式联合建立党支部。律师协会和律师事务所党组织要针对律师在法律服务中的实际，特别是存在的突出问题，创新活动载体、丰富活动形式、拓展活动内容，积极开展党员教育和管理，增强党在律师队伍中的影响力和凝聚力。

　　各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师，企业可设立公司律师。这是《决定》着眼于构建优势互补、结构合理的律师队伍提出的重大改革举措。党依法执政、政府依法行政、企业依法经营，会遇到大量、经常性的法律事务，需要有专门的律师队伍提供法律咨询，承担法律服务，提高决策质量，维护合法权益，防范法律风险。自2002年司法部开展公职律师、公司律师试点工作以来，各试点单位积极探索，大胆创新，积累了不少有益经验。同时也存在试点范围狭小、队伍规模增长缓慢、身份地位不明确、管理体制不顺等问题。据统计，全国现有公职律师4600多人，公司律师1700多人，公职律师和公司律师仅占律师队伍的2.5%，远不能适应实践需要。要加快试点步伐，进一步扩大试点范围，在总结经验的基础上，推动县级以上党政机关、人民团体普遍设立公职律师，引导有条件的企业特别是国有和国有控股企业设立公司律师。研究制定公职律师、公司律师管理办法，明确公职律师、公司律师地位及权利义务，建立适合公职律师、公司律师执业特点的管理体制和工作机制。

　　发展公证员、基层法律工作者、人民调解员、法律服务志愿者等基层法律服务队伍，是加强社会法律服务队伍建设的重要内容。各级党委政府特别是法治工作部门，要在健全和严格执行相关行为规范的同时，真正重视、真情关怀、真心帮助基层法律服务工作者，经常倾听他们的心声，帮助他们解决实际困难，让他们安心工作，充分发挥其反映群众法治诉求、化解社会矛盾和纠纷、有效提供优质法治服务方面的作用。要进一步完善激励保障机制，实行政策倾斜，建立法律服务人才跨区域流动机制，优化法律服务人才资源配置，逐步解决边疆地区、民族地区和基层法律服务资源不足和高端人才匮乏问题。一些地方在乡镇建立律师顾问团，为农民群众提供法律咨询、法律服务，效果很好，值得推广。（作者系中央政策研究室副主任）

编辑：周文