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宪法：中国法治发展基本动力源

李晓兵

//www.auribault.com 2014-12-29 来源：天津日报

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　　今年10月23日，十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，其中提出要“将每年十二月四日定为国家宪法日。在全社会普遍开展宪法教育，弘扬宪法精神。”11月1日，第十二届全国人大常委会第十一次会议作出专门的决定，将12月4日即现行宪法诞生的纪念日设定为“国家宪法日”。这显示了我们对于宪法在国家法治发展进程中重要作用以及宪法在国家政治生活和社会生活中重要地位的充分认识和肯定。

　　一

　　宪法与中国特色社会主义法律体系

　　2011年10月27日，国务院新闻办发表《中国特色社会主义法律体系》白皮书，其中指出，截至2011年8月底，中国已制定现行宪法和有效法律共240部、行政法规706部、地方性法规8600多部，涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全，各个法律部门中基本的、主要的法律已经制定，相应的行政法规和地方性法规比较完备，法律体系内部总体做到科学和谐统一，中国特色社会主义法律体系已经形成。

　　在中国特色的社会主义法律体系中，我国现行宪法确立了中国特色社会主义道路和国家发展的基本方向，反映了我国各族人民的共同意志和根本利益，还对国家政治生活和社会生活的基本原则、重大方针、重要政策作出了明确的规定。正是根据宪法的规定，一大批与宪法相配套、调整国家政治关系、直接保障宪法实施和国家政权运作等方面的法律规范被制定出来，包括国家机构的产生、组织、职权和基本工作原则方面的法律，民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度方面的法律，维护国家主权、领土完整、国家安全、国家标志象征方面的法律，保障公民基本政治权利方面的法律。这既为人民当家作主提供了制度保障，也为国家机构的产生和运作提供了合法基础。特别是，全国人大及其常委会通过行使国家立法权，对于国家发展中带有根本性、全局性、稳定性和长期性的问题制定大量的法律，确立了国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设各个方面重要的基本的法律制度。同时，根据宪法所确立的“国家尊重和保障人权”原则以及宪法所规定的公民基本权利和自由，一系列保障人权的法律法规得以诞生，这使得我国保障人权的法律制度日益完备，公民的平等权、选举权和被选举权、财产权、人格尊严、人身自由、宗教信仰自由、言论出版自由、集会结社游行示威的自由以及社会保障权、受教育权、劳动权等经济、政治、社会、文化权利的保障有了基本的法律依据。

　　因此，《中国特色社会主义法律体系》白皮书进一步指出，中国特色社会主义法律体系，是以宪法为统帅，以法律为主干，以行政法规、地方性法规为重要组成部分，由宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等多个法律部门组成的有机统一整体。宪法是中国特色社会主义法律体系的统帅。宪法是国家的根本法，在中国特色社会主义法律体系中居于统帅地位，是国家长治久安、民族团结、经济发展、社会进步的根本保障。在中国，各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。

　　二

　　宪法发展与中国社会变迁

　　新中国成立之初，《中国人民政治协商会议共同纲领》曾经发挥了临时宪法的作用。1954年，我国第一届全国人大第一次会议制定通过了我国第一部宪法，即1954年宪法，这部宪法总结了新中国成立初期的政府工作、政权建设、经济建设、文化建设和社会改革的经验，确立了基本的国家权力架构和运行机制，确立了我国建设和发展社会主义的国家基本目标和道路，奠定了我国各项国家制度的基础。1954年宪法以正式的根本法的形式确认和记录了人民革命和社会发展既有的成果，也“使人民有一条清楚的轨道，使全国人民感到有一条清楚的明确的正确的道路可走。”之后，我国在特殊的历史时期对1954年宪法进行了全面的修改，在此基础上诞生了我国另外的两部宪法，即1975年宪法和1978年宪法，这两部宪法都是我国当时政治现实的产物，回应了在特殊历史阶段国家政治、社会生活的需要，但是在内容和形式上都出现了偏差，反映了我国国家政治生活和社会生活不正常状态。直到上个世纪80年代初，我国又启动了全面的宪法修改活动，制定颁布了现行宪法，即1982年宪法。

　　1982年宪法在我国连续不间断地实施了三十多年，这标志着我国政治社会发展进入到一个相对稳定的时期。1982年宪法的制定和实施确认了我们国家和民族的历史传统，肯定了新中国成立之后政权建设和法治发展的基本经验，也回应了当代中国政治、社会、经济发展的现实需要。这部宪法在颁布实施之后分别在1988年、1993年、1999年和2004年历经四次部分修改，由此而形成了中国宪法发展与当代社会变迁之间的一个频繁互动。1988年宪法修改是我国第一次以宪法修正案的方式来进行宪法修改，之后，1993年、1999年、2004年的三次修宪也沿用了宪法修正案的方式对现行宪法予以修改。1988年的第七届全国人大一次会议通过了宪法修正案第1条和第2条，对私营经济的地位、性质以及国家对私营经济的政策作出了较为明确的规定；对土地使用权的转让问题作出了补充性的规定。1993年的第八届全国人大第一次会议通过宪法修正案第3条至第11条，修改的内容涉及宪法序言和正文的多处内容，包括将“社会主义初级阶段”“建设有中国特色社会主义的理论”以及“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”等写入了宪法；将“国营经济”修改为“国有经济”；将“国家在社会主义公有制基础上实行计划经济”修改为“国家实行社会主义市场经济”，此外还有关于农村家庭联产承包为主的责任制、县级人民代表大会任期等的修改。1999年的第九届全国人大二次会议通过宪法修正案第12条至第17条，主要修改内容是将邓小平理论和“依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法；在经济制度方面，对国家基本经济制度和分配制度、农村集体经济组织的双层经营体制以及非公有制经济的地位和作用也做出了新的规定；将“反革命的活动”改为“危害国家安全的犯罪活动”等。2004年第十届全国人大二次会议通过了宪法修正案第18条至第31条，这次宪法的部分修改涉及内容非常多，其中比较重要的修改内容是将“三个代表”重要思想、“国家尊重和保障人权”写入宪法；增加了物质文明、政治文明和精神文明协调发展的内容；在统一战线中增加了“社会主义事业的建设者”；完善公民私有财产权保障方面的规定；规定对土地实行征收或者征用并给予补偿；增加“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”的规定。此外，在国家制度方面，还完善全国人民代表大会组成和关于紧急状态权的规定，增加了国家主席“进行国事活动”的职权，调整乡镇人民代表大会的任期，并将国歌明确写入宪法。

　　总体上来看，1982年宪法这三十多年实施过程中的修改是从经济制度的调整逐渐扩展到政治、民生、社会治理等领域。这部宪法的实施不仅成为我国社会法治发展进程的一个重大记录，也沉淀和凝聚了我国法治发展的基本成功经验和重大共识。对于当代中国而言，这三十多年正是中国走向全面振兴、经历社会激烈转型的时期。在此过程中，中国一方面开辟并成功摸索出了一条以经济建设为中心的改革开放之路，国民经济经历持续三十多年的高速增长之后，中国的经济总量稳居世界前列。另一方面，中国社会也在面临着剧烈的社会转型，在经济的高速发展过程中，也暴露出了诸多的民生和社会问题。中国的法治发展，特别是宪法制度与宪法实践的发展就是在此背景下渐次展开并日益凸显其重要性。如果将这部宪法和社会发展的变迁放在中国近现代化进程中来进行比较就可以发现，这部宪法能够在中国广袤的大地上连续不断地实施三十多年，已经创造了我国社会法治发展的一个奇迹。特别是从宪法文本和社会发展的互动方面来看，1982年宪法在实践过程中采用了宪法修正案的方式修改了宪法，这一举措从根本上改变了宪法文本被整体上推倒重来的可能，更有利于维持宪法的稳定和权威。特别是1999年和2004年的宪法修改，“依法治国，建设社会主义法治国家”和“国家尊重和保障人权”先后写入宪法，标志着我国宪法实践逐渐回归其本质，使得我国法治发展的基本路径和模式也日渐成形。

　　三

　　宪法实施与中国法治发展

　　宪法的实施对于建设社会主义法治国家具有基础性意义，同时对于国家法治发展又具有整体性的效果。习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中指出：“全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力，具有根本性、全局性、稳定性、长期性。”

　　1982年宪法的颁布实施实现了宪法文本变迁与社会现实之间的互动，宪法在国家重大的政治、经济、社会生活中不再缺席，宪法对于社会发展的现实需要给予及时的回应，国家和社会各个方面的发展在宪法文本上形成投射，宪法与生动的社会现实不再疏离。宪法实践一方面让广大的人民更加广泛而深入地参与到国家的政治生活之中，另一方面又通过实践催生新的宪法规则，并在此过程中促进新的宪法理念和宪法秩序的生成。

　　1982年宪法序言规定：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”从宪法实践过程中来看，我国宪法实施形成了不同的层次和不同的形式，其主要表现为宪法作为一切国家机关及其工作人员、武装力量、各政党、各社会团体、各企业事业单位，包括公民个人组织和活动的基本依据，宪法所规定的国家机关的基本组成、职责和权限范围、组织和活动原则以及公民的基本权利和义务成为各种法律活动和处理法律问题的基本依据。同时，宪法文本的规定成为制定各种法律文件的最高准则和最高的法律依据，通过制定法律来落实宪法原则和宪法文本的具体规定，将宪法精神在具体的立法活动中予以体现。相对于由特定的国家机关依照法定程序所实施的专门的宪法监督活动而言，通过法律的制定和实施来实施宪法是一种常规性的宪法实践活动，需要立法机关主动地将立法活动与宪法文本的规定相联系，自觉履行宪法义务，尊重宪法确定的原则，而这样的立法过程同时也是合宪性审查、宪法解释等专门的宪法监督活动的基础。1990年4月4日，第七届全国人大第三次会议通过《全国人民代表大会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉的决定》，其中提出“香港特别行政区基本法是根据《中华人民共和国宪法》按照香港的具体情况制定的，是符合宪法的。”1993年3月31日，第八届全国人民代表大会第一次会议通过《全国人民代表大会关于〈中华人民共和国澳门特别行政区基本法〉的决定》也曾附带作出合宪性审查的决定。现行第五条规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”同时，现行宪法还规定全国人大和全国人大常委会有监督宪法实施的职权，全国人大有权改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定，全国人大常委会有解释宪法的职权。应该说，宪法文本的这些规定为我国宪法实践的进一步展开提供了基本的宪法依据。

　　进入21世纪之后，我国宪法实践中出现了一些新的宪法实践形式，并日益成为我国法治发展的重要推动力量，其主要表现为人民法院在司法活动过程中对于宪法直接加以适用，其中较为著名的司法审判案例包括齐玉苓诉陈晓琪等侵犯受教育权案、蒋韬诉中国人民银行成都分行案等，宪法关于公民基本权利的规定成为公民在诉讼中主张保障自己权益最为有力的基本法律依据。这些案例的出现一方面激活了很多一直处于休眠状态的宪法文本，另一方面也让各级各类司法机关重新思考宪法进入司法程序的可能性。一些法学者由此呼吁创建“宪法诉讼”的机制，甚至可以将其作为与民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼制度并列的第四种诉讼形式，以此来保障国家机关的各种法律行为不要违反宪法。从我国当前的法律实践来看，在一些司法诉讼中经常被提及的就是我国宪法关于“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”的规定，这一条款在各种情况下是否得到充分的尊重，比如在劳动者求职过程中存在着诸多的户籍的限制、性别的限制、学历标准的限制、健康标准的限制等，这些限制条件是否构成对于宪法所保护的公民的劳动权和平等权的侵犯，何种限制是合理的而不构成对宪法规定的违反。将这些问题和宪法相联系，以法律思维运用法律规定的程序来加以解决，这对于我国宪法实践和法治的发展无疑具有特殊的积极意义。

　　在宪法规定的宪法监督制度的基础上，我国《立法法》第九十条和第九十一条进一步规定，适格的法律主体可以就一些法律文件的合宪性问题向全国人大常委会提请审查，其中第九十条第一款规定：“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。”第二款则规定：“前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。”这一条的规定实际上是标志着我国在宪法制度方面的一个巨大的突破，即通过规定合宪性审查提请审查的主体和审查的基本程序确立了一个初步的合宪性审查的机制，这一机制如果在宪法实践中能够得到不断发展完善的话，对于我国宪法合宪性审查实践的专门化和常态化无疑会起到极大的推动作用。《立法法》第九十一条还规定：“全国人民代表大会专门委员会在审查中认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向制定机关提出书面审查意见；也可以由法律委员会与有关的专门委员会召开联合审查会议，要求制定机关到会说明情况，再向制定机关提出书面审查意见。制定机关应当在两个月内研究提出是否修改的意见，并向全国人民代表大会法律委员会和有关的专门委员会反馈。全国人民代表大会法律委员会和有关的专门委员会审查认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触而制定机关不予修改的，可以向委员长会议提出书面审查意见和予以撤销的议案，由委员长会议决定是否提请常务委员会会议审议决定。”从实践的情况来看，我国在过去十多年间已经有多起提请合宪性审查的建议，其中包括对于《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》合宪性审查的建议、对于铁路系统司法权进行合宪性审查的建议、对于确立劳动教养制度的基础性法律文件合宪性审查的建议，等等。从实践的情况来看，这些合宪性审查的建议虽然未能启动审查机关实施规范意义的合宪性审查，但是却以宪法规定的原则和内容推动了这些重大社会和制度问题的解决，最终的结果是，国务院于2003年6月18日常务会议废止了国务院1982年发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，并通过了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，让“收容遣送”制度成为历史，提升了我国公民人身自由保障的水平。关于铁路系统司法权的问题，铁路运输法院与铁路运输企业分离并实行属地管辖，后来被确定为我国司法体制改革的一项基本内容，全国17个铁路运输中院、58个铁路运输基层法院改制工作逐渐展开并于2012年6月已全部移交地方管理。关于劳动教养制度，则是先由2013年11月12日的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“废止劳动教养制度”，继而全国人大常委会于2013年12月28日正式通过了关于废止有关劳动教养法律规定的决定，自此，这项曾经广受关注并深受质疑的在我国实行了半个多世纪的劳动教养制度正式“寿终正寝”。

　　2014年10月23日，十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要“健全宪法实施和监督制度”，并特别指出要“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。”这意味着我国在宪法实施和宪法监督制度方面的进一步完善和发展已经提上议事日程。从我国既有的宪法实践和未来宪法实践的发展趋势来看，我国宪法实施的制度会逐渐形成一种复合式的宪法实践模式，即按照现行宪法的规定，全国人大和全国人大常委会作为国家权力机关应该行使宪法监督的权力，通过经常性的行使这一项权力可以让宪法监督得到更为普遍的落实，也能够促进宪法得到尊重和实施。人民法院作为司法机关在诉讼中经常面临法律适用过程中的宪法问题，而且这些问题往往和公民基本权利和自由的保障直接发生联系，人民法院在其司法活动过程中对于法律是否违宪应该具有初步的判断权，并且参与到合宪性审查的启动程序之中。这一切都需要通过宪法解释制度来加以实现，即在合宪性审查的过程中促使宪法所规定的全国人大常委会的宪法解释权得以启动，最终使宪法的规定得到正确的遵守和实施。这样的宪法实践过程也有利于实现“维护社会主义法制统一和尊严”的基本目标，适应社会发展和变迁的需要，让宪法所确立的“国家尊重和保障人权”的原则通过具体法律过程中公民基本权利的救济而得到落实。这一切不仅会促进我国宪法制度上的发展和完善，也会通过宪法实践形成丰富多彩而又具有活力的宪法文化，并在广大人民的心中传播宪法精神，确立稳定而浓厚的宪法意识，以至于形成牢固的法治信仰，让法治国家成为我国全体人民的基本共识和共同努力为之奋斗的目标。（作者系南开大学法学院副教授、法学博士）

编辑：周文

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