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竞争性地方政府角色的回归

秦兴方

//www.auribault.com 2015-01-06 来源：新华日报

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　　改革开放30多年来，地方政府扮演了竞争者的角色，这一角色是中国经济体制改革和经济建设取得成功的关键。但是，竞争性政府所带来的负面效应——市场机制扭曲、地方政府债务持续扩大、腐败现象频发等，也是不可忽视的。中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”我们认为，当前，无论是“使市场在资源配置中起决定性作用”，还是“更好发挥政府作用”，需要解决的重大课题之一是：校正地方政府的角色，逐步实现由竞争性主体向公共事务管理者角色的回归。

　　校正地方政府角色，促进地方政府角色的逐步回归，从本质上说，就是要通过体制机制的变革，规范地方政府的职责定位和行为边界，既使市场在资源配置中起决定性作用，又能更好发挥地方政府的作用。它包含两个层面的含义：第一层面，竞争性政府的角色必须进行调整，即回归到主要发挥公共事务管理者的角色。面对经济全球化、市场化的趋势，地方政府应当在更高层次、更宽视野上遵循并利用市场经济的一般规律。从地方政府角度来说，当前要着力解决在经济建设领域干预过多、介入太深，而在公共事务领域政府精力投入和财政投入不足、市场建设和市场监管不到位等问题。第二个层面，在社会主义初级阶段，地方经济发展过程中不是不要发挥政府的作用，也不是不要竞争，而是要更多、更好地从公共事务管理者角度发挥作用和开展竞争，逐步实现有限竞争、有序竞争和有效竞争。

　　校正地方政府角色，促进地方政府角色的逐步回归，在现行体制下，需要重点解决的是，如何使地方政府恰如其分地扮演好经济事务管理者的角色，并逐步向发挥公共事务管理者角色转变。地方政府作为经济事务管理者的角色，其作用的发挥大致可以分为两类：第一类，作为公共事务管理者角色在经济领域的延伸，如“总部服务”（如企业注册登记、税收征管与服务、企业改制和上市引导、产学研合作或“招才引智”等）。第二类，是政府以公有财产代表的身份扮演纯粹的经济事务管理者，如“（公有）资本经营”、“土地经营”、“招商引资”及其相关事务等。地方政府恰如其分地扮演好经济事务管理者角色，关键是如何将第一类作用的发挥有效控制在不影响市场机制起决定性作用的范围内，如何将第二类作用的发挥有效控制在地方政府职责和国家政策范围之内，这就涉及到如何科学界定地方政府行为边界的问题。

　　地方政府之所以对经济活动干预太多，特别是资源直接配置太多，一个重要原因是，地方政府及其行政机关皆存在着“法无禁止皆可为”的现象。尽管近年来国家对地方政府不断提出依法行政的要求。但是，在实践中，政府对相对人实行“法无授权不可为”相当普遍，而对政府自身则实行“法无禁止皆可为”。尤其是在经济领域，在激烈的竞争中，为招商引资或吸引大项目，地方政府在税收、土地等方面各种优惠政策甚至是违规政策，就是在这一背景下出笼的。因此，科学界定地方政府的行为边界，使政府由“法无禁止皆可为”向“法无授权不得为之”转变，具有非常重要的意义。

　　实行“法无授权不得为之”，就是要按照依法行政、建设法治政府的基本要求，在地方各级政府及其工作部门积极推行权力清单制度，即对政府及其部门行使的职能、权限，以清单方式进行列举；行政机关履行职能、行使权力，应当按照法律、法规确立的清单进行，不属于清单列举范围内的职能和权限，行政机关不得为之。对政府及其部门实行权力清单制度，是与政府对相对人尤其是市场主体实行负面清单管理方式相对应的。负面清单管理方式，即政府以清单方式明确列出禁止和限制企业投资经营的行业、领域、业务等，清单以外则充分开放，企业只要按法定程序注册登记即可开展投资经营活动。这两种清单管理方式，为更好地发挥政府作用和使市场在资源配置中起决定性作用，具有重大的意义。

　　地方政府及其部门实施权力清单制度，目前的难点并不在于明确地方政府的职责，这一问题目前已经非常清晰，主要是“公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等”，真正的难点也不在于在这些基本职责下列出其行使的具体职能和权限的清单，而是如何促使地方政府及其职能部门真正从竞争中逐步摆脱出来，自觉地投入到以行政审批制度为突破口的改革中来，并自觉地按照权力清单开展其行动。这就涉及到竞争性政府产生的两大机制的改革。一是通过财税体制的改革，建立中央政府与地方政府、地方政府内部上下级政府之间事权和支出责任相适应的制度，规范地方政府财政收入与支出行为。二是通过改革中央对地方、地方内部上级政府对下级政府的业绩考核机制与晋升机制，引导地方政府在法律和制度框架下开展行政工作。解决了地方政府追求可支配财力最大化的内在冲动问题，以及改变了用GDP和招商引资作为干部业绩考核与职务晋升指挥棒的问题，地方政府及其职能部门就可能将注意力转移到公共服务上来，公共事务管理者的角色才能真正得以确立。（作者为扬州大学经济学教授、博士生导师）

编辑：周文

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