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关于依法治国和依规治党的思考

黄继鹏

//www.auribault.com 2015-01-07 来源：中国纪检监察报

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　　党的十八届四中全会《决定》是新形势下全面推进依法治国、建设社会主义法治体系的纲领性文件。社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治，依法治国和依规治党都是建设中国特色社会主义法治体系的题中之义，是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。认真贯彻落实《决定》的部署要求，需要深入分析依法治国和依规治党的基本要求和密切联系，使其相互促进、共同发展。

　　深刻认识依法治国和依规治党的时代内涵

　　法治是治国理政的基本方式，是现代国家治理的主要模式。1997年党的十五大将依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，1999年九届人大二次会议将“实行依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法，党的十六大、十七大对依法治国作了重要部署。十八届四中全会，在党的中央委员会全体会议上将依法治国作为专题加以讨论，历史上尚属首次，这是依法治国进程的重大发展。全会《决定》明确了依法治国的指导思想、总目标、基本原则、工作布局和基本任务等，是对我国法治建设历程中一系列重大理论和实践问题的科学回答。《决定》赋予依法治国新的时代内涵，对全面推进依法治国，具有重大指导意义。

　　依规治党是依法执政对执政党自身建设的必然要求，是管党治党认识和实践的重要飞跃。习近平总书记在视察江苏期间指出，全面从严治党是推进党的建设新的伟大工程的必然要求。面对党所面临的“四大危险”、“四种考验”，必须以更坚强的决心、更有效的抓手、更扎实的举措将全面从严治党落到实处。只有依靠党内法规管党治党建设党，党的思想建设、组织建设、作风建设和反腐倡廉建设才能有更加稳固有效的制度保障。近年来，党内法规建设取得了明显进展，系统性、科学性和规范化程度不断提高。一批党内法规的出台，及时规范和解决了实践中遇到的问题。党内法规工作机制初步建立，党内法规的制定工作得到了规范。2012年以来，中央先后印发了《党内法规制定条例》、《党内法规和规范性文件备案规定》和《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》，并对中央党内法规进行集中清理。总的来看，党内法规建设更加注重整体设计、程序规范和立法规划，初步实现了从单一性到系统性的转变、从粗放式到精细化的转变、从应急性到前瞻性的转变。

　　当前，依规治党还存在不少需要改进的地方，党内法规的科学性、实效性和制度刚性都有待进一步提高。一些重要领域的党内法规还不健全；党内法规的效力层级还不尽完善，大量的党内规范性文件的起草制定程序还不够规范；党内法规的执行力也有待提高，一些党内法规在个别地区实施过程中甚至出现“效力倒置”，比不上地方党委的规范性文件和领导批示、指示。深入推进依规治党，必须坚决贯彻落实习近平总书记关于全面坚持从严治党的新思想新论断新要求，进一步强化法规制度供给，严密党内法规体系，严肃查处违反党内法规的行为，增强党内法规执行力，着力完善工作机制，提高党内法规的质量和水平，使党内法规健全、管用、规范。

　　准确把握依法治国与依规治党的内在联系

　　依法治国和依规治党在治理理念、治理主体、治理对象和治理方式等方面存在明显区别，但又具有不可分割的密切联系。依规治党是依法治国的重要前提和政治保障，党依靠党内法规加强自身建设的同时，必然要依靠法律法规治理国家和管理社会事务，使依规治党成果体现到党的执政方式改善和执政能力提高上。

　　总的来看，依法治国和依规治党具有“相互借鉴，并行不悖，相辅相成，有机统一”的内在联系，以下几个方面的契合构成了中国特色社会主义法治体系区别西方国家法治理论和实践的本质特征。一是内在逻辑契合，都以坚持中国共产党的领导作为逻辑前提。二是根本属性契合，都是党和人民共同意志的反映和共同权威的体现。三是出发点和归宿契合，都是为了实现好维护好人民群众的根本利益，确保人民当家作主。四是要素契合，都需要系统完备的规则体系、科学严谨的创制技术、运行有效的实施机制和完善有力的监督保障系统等基本要素。

　　依法治国和依规治党的联系还体现在法律和党内法规的内在关联上。党组织的活动和党员行为既具有政党及其内部成员行为的政治特征，又具有组织和自然人行为的法律特征，因而法律和党内法规在调整内容上存在一定程度的交叉。法律是党内法规的底线，党内法规严于法律，此时两套规则体系体现出不同特点和规范形式。在义务设定上各显其性，党内法规体现党的性质和宗旨，其对党组织和党员的要求必然高于法律规定的公民、法人和其他组织的一般性义务。例如党纪处分条例将法律并未禁止的通奸、见死不救等行为界定为违纪行为而设定相应处分。同时，立法保留事项必须由法律作出，党内法规不侵入法律法规的调整领域，僭越应当由法律规范的事项。在违规行为评价上各有侧重。法律侧重对人身自由和财产权利的剥夺，如行政拘留、罚款、判处刑罚等（刑法中剥夺政治权利是一种附加刑），党内法规侧重对身份资格等党员权利的限制，如取消评选评优资格，撤销党内职务，限制选举权、被选举权和参与党内事务决策权利等。在规范制定上“衔接而不覆盖”。对于法律法规已经规定的违法行为，党内法规不再重复，仅在行为后果上统一设定相应的党纪处分种类和幅度。

　　我们在推进社会主义法治体系建设中，既要分清依法治国和依规治党的区别，又要看到两者诸多契合之处，还要在正确处理法律和党内法规的关系、做好法律和党内法规的衔接协调中准确把握依法治国和依规治党的内在联系。

　　在建设中国特色社会主义法治体系的实践中实现依法治国和依规治党的良性互动

　　治国必先治党，治党务必从严。依法治国和依规治党不是对立、孤立的，而是根本一致、密切联系的，只有准确把握两者的内在规律和密切联系，才能推动中国特色社会主义法治体系健康发展。

　　正确处理党的领导和法律权威的关系。准确把握依法治国和依规治党的关系，核心是处理好党的领导和法律权威的关系。党的领导和法律权威从根本上是一致的，要坚决摒弃把党的领导和法律权威对立起来的错误认识。党既带领人民把党的意志、人民主张通过法定程序上升为法律，又要在业已生效的法律范围内活动。各级党组织和广大党员干部应当带头遵守法律规定，如果党不遵守在自身领导下形成的法律，对党的领导权威才是真正的伤害和破坏。

　　把法治的原则和方法有选择地吸收到管党治党建设党中。法治是人类政治文明发展的成果，政党是政治文明发展的产物，部分法治成果可以在政党自身建设中为我所用。我们党在领导人民推进依法治国中取得的一系列成就和经验无疑是中国特色社会主义政治文明发展的成果，其中的一些可以而且应当吸收到依规治党实践中。在价值理念层面，宪法法律至上的地位有助于我们提高对以党章为核心的党内法规在管党治党建设党中权威性的认识。程序价值、权利保护、权力制约等理念也可以作为党内法规建设的重要借鉴。在法治推进层面，完善法律规范体系和严格执法、公正司法一体化建设的法治实施模式也为我们健全党内法规体系、提高党内法规执行力提供了有益经验。在立法技术层面，民主参与、专家论证、备案审查、立法规划等法律创制方法也可以作为提高党内法规质量的重要参考。

　　把依规治党的一些做法和要求适时转化为依法治国实践。依规治党对依法治国的引领、带动作用决定了我们要及时将管党治党行之有效的方法举措上升为党内法规和国家法律。随着实践发展，可以把党的作风建设的一些基本要求转化为对国家工作人员从政道德的规范，把构建作风建设常态化机制的做法引入社会道德的法制化建设中，实现“以优良的党风带政风促民风”；把开展党内监督、防止利益冲突的工作成果推广到对国家机关、国家工作人员行使权力有效制约监督的法治实践中，使党风廉政建设和反腐败工作从主要依靠党规党纪变为依靠法律法规和党规党纪并重；把坚持民主集中制、发展党内民主特别是保障党员权利的经验做法借鉴到人民民主的实践探索中，切实做到以党内民主带动人民民主。（作者系江苏省纪委副书记）

编辑：周文

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