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为推动检察工作科学发展提供理论支撑

向泽选

//www.auribault.com 2015-01-09 来源：检察日报

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　　重点关注依法独立公正行使检察权、主任检察官办案责任制等问题，提倡以法治思维深化检察改革

　　着重研究羁押必要性审查机制的建构、非法证据排除机制、庭前会议程序的完善等问题

　　聚焦民事再审检察监督、民事执行检察监督、检察机关提起民事公益诉讼的理论与实践

　　探讨进一步完善检察机关职务犯罪侦查机制，以及检察机关与纪检监察机关的协作机制

　　2014年是法治的又一个春天。党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，直面法治建设领域突出问题，回应人民群众期待，提出一系列对依法治国具有重要意义的改革举措。结合司法改革的顶层设计，全国各地陆续开启了改革的实践探索和试点工作。2014年也是修改后刑诉法和民诉法施行的第二年，是应当全面检视其实施效果的一年。2014年又是国家反腐败斗争继续深化、取得更大效果的一年。新的时期、新的形势为检察理论研究提供了新的机遇。针对检察改革过程中出现的新情况、新问题、新经验，针对检察机关适用修改后刑诉法、民诉法的实践情况以及存在的问题，针对检察机关反腐败工作机制的发展完善，2014年检察理论研究孜孜以求，取得了丰硕成果，为深化检察改革、推动检察工作科学发展作出了积极贡献。

　　法治思维与深化检察改革

　　（一）关于依法独立公正行使检察权。党的十八届四中全会研究部署全面推进依法治国，其中明确提出完善确保依法独立公正行使检察权的制度。在如何进行制度构建与完善的问题上，学者们进行了深入研讨。

　　有学者认为，检察官依法独立行使检察权的实现，需要对现行三级审批制的办案模式进行去行政化改造，建立由主任检察官直接对分管副检察长负责并报告工作的办案机制，并对现行的内设业务机构进行改良。而要在检察一体化的领导体制下，确保各下级检察院依法独立行使检察权，就要合理划定上下级检察院各自的职权范围，厘清检察一体与下级检察院独立意志之间的合理边界，优化上级检察院对下级检察院领导的方式，并赋予下级检察院对违法指令的抗命权。

　　有学者提出，实践中依法独立行使职权原则异化为司法的地方化以及司法的行政化。在司法改革的背景下，应当把握改革契机，推动司法机关依法独立行使职权。在我国，应当淡化司法独立的政治色彩，构建以依法独立行使职权为核心的司法独立，并排斥案外因素的影响，以司法的法律效果为根本追求。依法独立行使职权原则要处理好与党的领导的关系。此外，还必须结合司法改革的社会背景，从内外两个方面统筹协调，整体推进司法机关依法独立行使职权。

　　有学者提出，保障司法权独立行使的改革应厘定三个方面的关系。在规则方面，应保证在宪法框架下的制度创新，使司法规则明确化、合法化。在司法权依法独立行使的外部关系上，应处理好司法机关与中国共产党、人民代表大会和其他相关机关、团体的关系，做到领导与监督依法有据，严格禁止非法干预。在司法权的内部关系上，关键是界定好检察一体的内涵，并将检察一体化中的领导关系法定化、程序化。

　　（二）关于主任检察官办案责任制。主任检察官办案责任制是新一轮司法改革的重要内容，也是检察实践长期探索的一项工作机制创新，2014年全面开启主任检察官办案责任制试点，检察学界对这一问题进行了集中探讨。

　　有学者针对系统制度构建提出，检察办案组织改革关系重大、涉及面广，是一项综合性的系统工程。改革能否成功，最终取决于检察机关以检察官为执法办案主体的具有中国特色的基本办案组织能否构建，相关的管理保障、监督制约机制能否在法律上得到确认，否则，改革只是停留在办案责任制的层面，难以达到预期的目标。必须确认主任检察官在法律上的地位；以主任检察官办案组取代科层制，实现扁平化与专业化管理；探索不同模式下检察官办案组织的办案责任制；完善检察一体化的监督制约机制；建立检察官的职务保障机制。

　　有学者对这一个改革提出质疑，认为当前各地检察机关推行的主任检察官制度改革试点方案，在主任检察官的定位、地位、权限等基本问题的设计上，均不同程度地存在着背离检察制度原理之处：一是主任检察官并非一级办案组织。二是主任检察官不应再行使定案权，否则，有违检察独立原则并违背该项制度改革的目的和初衷。三是主任检察官制度缺乏“润滑剂”“平衡器”，导致检察一体与检察独立原则的硬冲突。主任检察官制度改革的关键是在检察依法独立和检察一体之间寻求平衡，为此，应当通过修改人民检察院组织法和检察官法赋予检察长职务收取权和移转权（即内部指令权），并在此基础上对承办检察官、主任检察官和检察长三者的关系进行重塑。

　　有学者从“名与实”的角度对实践中存在的一些误区予以澄清，认为正在试点中的主任检察官办案责任制面临一些认识和操作上的误区。实际上，大陆将要推行的主任检察官制度与台湾地区的做法有很多不同。从长远来看，它是从以人民检察院为办案组织过渡到以检察官为办案组织的一种组织形式和特定称谓。因此，不能照搬台湾地区的做法，更要注意实现主任检察官职、权、责的统一。同时，应当注意确保主任检察官制度的合法性，并明确主任检察官与检察委员会有关办案决定权的划分。

　　有学者进一步提出，根据当前改革遇到的阻力和出现的问题，一定要在检察官的主体地位、检察机关的总体定位上做文章。对于人民代表大会制度下的检察机关的外部地位必须重申明确，相关的检察改革才能顺利进行，这是个根本的制度问题。

　　（三）关于司法行政事务省级统管。改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，这个任务的提出，是司法体制改革中的重大突破。

　　有学者从改革进路角度提出，如何实现省以下地方法院、检察院人财物的统一管理，面临许多实际的困难和阻力，需要审慎地研究改革的路径，稳步推动。应先行试点，取得经验，再全面推行，在试点方案的制度设计上，首先，人财物管理模式的改革应当分阶段推进。其次，实行符合司法职业特点的编制管理和职业保障制度，实行符合司法职业特点的司法人员分类管理。第三，实行符合司法职业特点的司法人员分类管理。

　　有学者认为，司法机关人财物省级统管主要面临的是司法机关人财物管理权滥用和腐败的风险控制问题。对此，应通过实行司法行政与司法业务相分离，司法机关人财物管理的标准化、系统化和透明化以及社会化来解决。在当前基础性过渡阶段，省级统管宜选择司法机关内部分离模式，通过省委的领导来实现，由省级党委、省级人大和省级政府负责统筹决策，省级司法机关负责日常管理。同时，应探索建立省级统管的规则体系及司法行政事务日常管理与司法行政事务民主决策相结合的机制。

　　有学者认为，这一改革可能重新配置地方权力，涉及对人民代表大会制度和民族区域自治制度的修改。解决省以下地方法院、检察院人财物统一管理改革的法律障碍需要慎重对待和广泛讨论，形成全社会的共识后稳妥地进行。

　　（四）关于检务公开机制的完善。检务公开是当前检察机关重点推进的改革措施之一。

　　有学者认为，实行检务公开必须遵循及时原则，及时向公众和特定群体公开有关检务信息。为此，必须区分不同的公开内容和对象，确定不同的公开时机。其中，检务对普通公众应尽快公开，但也要避免泄露有关案件秘密信息；对犯罪嫌疑人和被害人应根据不同内容，采取即时公开、限期公开或适时公开等方式公开检务信息；对人民监督员、听证参与者和旁听人员等特定民意代表，检务公开的时机亦应有所区分。

　　有学者认为，检务公开工作涉及多个部门，任务繁重，工作琐碎。建议设立专门机构、配备专门人员来具体负责检务公开的日常工作。如内外沟通、组织协调、统筹规划、督促落实等。检务公开工作应该整合资源、统筹规划、突出重点，以检察业务工作为中心，以执法办案相关信息公开为重点，通过搭建案管大厅、控申大厅、门户网站等物理平台或虚拟平台来推进检务公开工作。

　　刑诉法适用与检察制度发展

　　（一）关于羁押必要性审查机制的建构。刑诉法第93条赋予了检察机关进行羁押必要性审查的职责。对该法条中羁押必要性审查的范围，学者们意见不一。

　　有学者认为，羁押必要性审查的范围是指一切影响继续羁押条件成立的情况，因而不仅包括逮捕的社会危险性条件，还包括逮捕的证据条件、罪刑条件以及超期羁押等。

　　有学者提出，我国羁押必要性审查的司法实践刚刚起步，从启动的主体来看，检察院、被羁押人员、被羁押人员的律师与近亲属都可以提出申请。从审查主体来看，应由侦查监督部门统一行使羁押必要性审查的权力，可采取书面审查并听取各方意见及对被羁押人进行询问（讯问）的方式展开，同时丰富羁押替代性措施，并借鉴美国羁押审查标准、方式和内容，为我国羁押必要性审查标准提供参考。

　　有学者认为，由于法律和司法解释的规定都相对比较原则，导致羁押必要性审查制度在实施过程中仍存在程序规定不细致、审查标准不明确等问题。建议试探性地在检察机关内部设置专门的独立的部门来行使该权力，以保障审查的专业性和中立性。

　　（二）关于非法证据排除机制的完善。在非法证据排除规则的制度设计中，检察机关成为非法证据排除的重要主体。检察机关在非法证据排除规则的适用中承担着重要职责，其对非法证据排除规则的理解和适用是该规则能否得以有效落实的关键。

　　有学者提出，检察机关落实非法证据排除规则应打破观念上的障碍，突破部门利益的制约，从人权保障的高度认识非法证据排除规则的意义。第一，明确非法证据排除的基点。第二，对非法证据作狭义理解。第三，明晰非法证据的范围。第四，限制重复供述的效力。第五，区分非法证据与瑕疵证据。第六，完善非法证据排除的证明规则。第七，规范非法证据排除程序。

　　有学者认为，检察机关的多重角色对适用非法证据排除规则带来一定影响，审查起诉阶段的排除程序规定显得较为单薄，对如何使用在行政执法过程中收集的物证、书证规定得不够明确。应从完善非法证据发现和审查机制等方面对检察工作中非法证据排除的有效适用予以规制，构建科学的排除机制，探索自侦部门证据合法性专门审查制度，完善介入侦查和引导取证工作机制，有效落实讯问犯罪嫌疑人全程同步录音录像制度，加强对看守所讯问的监督，严格落实犯罪嫌疑人健康检查制度。

　　（三）关于检察机关参与庭前会议程序。刑诉法第182条确立了公诉案件庭前会议制度，但是将这一制度真正运行起来需要具体的程序设计。目前，刑诉法和相关司法解释对于庭前会议的规定较为原则，具体运行中的诸多问题都缺乏较为明确的适用规则。

　　有学者建议，检察机关与法院、司法行政部门拟定庭前会议的实施细则，应对庭前会议的案件适用范围、内容、启动方式、主持者、参与者、召开时间、召开次数、召开方式、效力等方面作出更为细致的规定。

　　有学者针对检察机关参与庭前会议情况进行了调研。调研发现，一审庭前会议制度已经开展，但二审阶段没有有效开展。

　　有学者认为，在充分考虑案件证据数量、案情重大与否、难易程度、社会影响等问题的同时，二审检察机关与辩护律师参与二审法院组织的庭前会议，检察机关承办人、辩护律师及上诉人就非法证据排除等与庭审相关的问题提出并交换意见，能为正式庭审时法院决定是否启动非法证据排除程序提供方向，以及时、集中解决可能导致庭审中断、影响庭审顺利进行、制约庭审效率的程序性事项，可以更为有效地确保庭审的质量和效率。

　　（四）关于刑事简易程序。刑诉法中规定的简易程序给公诉工作带来了新的机遇与挑战。通过两年的实施，简易程序公诉模式发生了较大变化，控辩审三方的庭审工作取得了一定成效。但公诉部门适用简易程序办案仍存在诸多困惑，需要进一步改变公诉模式。

　　有学者提出，应确立相对集中办案机制、具体设置开庭阶段简易程序、让律师参与辩诉交易、认真对待被告人的翻供，既可以提高诉讼效率，又可以兼顾到司法公平、公正。

　　有学者认为，简易程序的集中审理制度有助于提升简易程序案件的整体效率，但实践中存在繁简分流不彻底、适用范围不明确、目的理解有偏差、辩护权保障不到位等问题。简易程序的集中审理通常关注的是多个案件的集中审理，应遵循效率均衡原则与实体完整原则。集中审理与法律规定相抵触的，不得进行；与其目的本身相抵触的，不宜进行。审查起诉阶段，检察机关可通过优化侦查程序终结后的案件分流，建立相应的办案组织与模式来实现案件的集中审查与集中起诉。

　　（五）关于死刑复核法律监督。刑诉法确定了死刑复核检察监督原则，并对检察机关死刑复核法律监督的内容、方式和程序等作出原则性规定。

　　在具体适用过程中，有学者提出，当前，检察机关遇到了死刑复核法律监督内容不全面、监督信息不畅通、人力资源不足、监督程序不完善等问题。检察机关要全面履行死刑复核法律监督职责，需进一步明确死刑复核法律监督的内容，增加死刑复核法律监督的人力资源，完善死刑复核法律监督的程序等，以建立有效的死刑复核法律监督制度，确保我国死刑的正确适用。

　　有学者认为，省级检察院参与死刑复核监督有利于防止死刑复核检察监督流于形式，强化死刑复核检察监督的效果，实现死刑复核检察监督中检察资源的合理配置。同时，也存在最高人民检察院对于省级检察院的依赖性较强，两级检察院的衔接程序不畅，最高人民检察院对于省级检察院的制约不足等问题。应坚持职、权、责相统一原则，检察效率原则，权力制约原则，以保障最高人民检察院履职的客观性、全面性以及死刑复核检察监督的效率、效果。

　　民诉法实施与检察制度发展

　　（一）关于民事再审检察监督。民诉法对以抗诉和再审检察建议为方式的再审型检察监督进行了全新细化规定。因再审型检察监督以生效裁判、调解书为监督对象，一方面与法院裁判结果的稳定性存在紧张关系，另一方面再审程序的启动可能引发当事人实体权利义务关系的重新分配，又可能与当事人的诉权形成冲突。因此，民事诉讼法及《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》对再审型检察监督从监督对象、监督程序、监督次数等方面予以规制，以求得与法院审判权、当事人诉权的平衡。其中某些限制较为合理，符合检察监督的谦抑性；部分规定则不尽合理，不当限制了检察权的行使，须予以破除。在当前法律框架下可考虑通过监督方式的转换，在一定范围内通过纠正违法等监督方式的替代性运用实现最终的监督目标。

　　有学者提出，虽然再审检察建议成为法定监督方式，但该条款未明确再审检察建议的具体适用条件和范围、法律效力等程序要素，对接受检察建议的法院应否回复、何时复查案件、如何采纳等具体操作程序亦未作出具体规定。检察机关在实践中应通过推动立法完善、规范操作流程、加强检法沟通协调等来推动再审检察建议工作的科学发展。

　　（二）关于民事执行检察监督。民诉法实施两年来，检察机关探索民事执行监督工作有了一定的积累，民诉法将检察机关对民事执行活动的监督权法定化。然而，民诉法对民事执行检察监督仅是原则性规定，如何履行好法律赋予的执行监督职责，仍是检察机关亟待解决的问题。

　　有学者提出，检察机关建立和完善民事执行检察监督制度，首先应当正确理解民诉法的立法精神，在法律规定的框架下明确民事执行检察监督应当遵循的基本原则，细化民事执行监督规范，统一监督范围、监督方式和办案流程。检察机关在开展民事执行监督时应当形成以检察建议为主，以纠正违法通知、建议更换承办人和移送犯罪线索为辅的全方位、多角度的立体监督模式，坚持个案监督与类案监督相结合、查处违法与线索移送相结合、初次监督与后续跟踪相结合，同时加强对民事执行申诉案件的释法说理，以充分发挥对民事执行活动的监督职能。

　　（三）关于检察机关提起民事公益诉讼。民诉法增加了公益诉讼的规定，为检察机关参与公益诉讼奠定了法律基础，但是相关职能部门并未制定相应的实施细则，且在司法实践中的具体做法也不尽一致，对检察机关参与公益诉讼造成了诸多限制。

　　有学者提出，应该明确检察机关直接提起公益诉讼的主体地位、支持起诉方式，制定督促起诉的法律依据和实施细则，并加强上级检察机关对公益诉讼抗诉案件的指导，通过检察建议全过程监督公益诉讼活动。

　　有学者通过实证考察检察机关参与环境公益诉讼的主要特征与现实掣肘后提出，检察机关参与环境公益诉讼具体程序性规范缺失，具体操作过程中亦缺乏一整套可供借鉴的经验。环境纠纷中，拥有污染企业众多信息以及其他违法证据的环保机关需要获得熟知诉讼程序与技巧的检察机关的支持，而检察机关亦离不开环保机关为其提供必要的证据与线索。两者应通力协作，以司法的“钢牙”，为环境执法提供强有力的后盾。

　　反腐败与检察工作机制完善

　　（一）关于检察机关职务犯罪侦查机制。检察机关职务犯罪侦查一体化机制是检察机关创新工作思路、改革办案模式的重要机制，然而，实践中该机制的运行仍存在侦查观念和手段落后、侦查保障机制不健全、地方化色彩浓厚、内部管理机制不科学、侦查指挥中心设置不合理等问题。

　　针对这些问题，有学者提出，应当从管理模式、线索管理、侦查协作、经费保障、监督机制等方面不断完善职务犯罪侦查一体化机制，确保检察机关侦查权良性运行。信息技术的发展，对职务犯罪侦查工作产生了深远的影响和巨大的挑战，给职务犯罪侦查部门的侦查活动提出了更高的要求。

　　有学者认为，职务犯罪侦查部门必须根据形势变化，更新办案理念，转变侦查模式，探索和使用“信息引导侦查”的职务犯罪侦查的新机制、新手段，化被动为主动，以更好地引导职务犯罪侦查工作向质量效益型的方向发展。

　　（二）关于检察机关与纪检监察机关协作机制。在我国当前的反腐败领导体制和工作机制下，纪检监察机关与检察机关无疑是惩治腐败、防止公权力肆意滥用最核心的两种力量。

　　有学者提出，检察机关与纪检监察机关通过分合有度的协作配合，形成反腐倡廉的合力。目前，两部门的协作过程中，存在移送案件线索不规范、不及时，协作配合度把握不准等问题。应确立线索移送、同级联系、归口衔接、及时反馈情况、独立行使职权、统分结合、发挥各自优势等原则，积极探索协作配合工作机制，在推进相互协作中找准定位，正确履职。（作者为最高人民检察院检察理论研究所副所长、研究员）

编辑：周文

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