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全面推进依法治国的总目标

张文显

//www.auribault.com 2015-02-03 来源：吉林日报

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　　党的十八届四中全会《决定》指出：“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。”在“两个建设”中，建设中国特色社会主义法治体系是十八届四中全会首次提出，也是习近平总书记关于《决定》的说明中着重阐述的重大问题。

　　一、法治体系的概念

　　社会主义法治体系是法学理论的新概念，建设中国特色社会主义法治体系是法治建设的新思维、新纲领。法治体系的形成是一个国家法治现代化和国家治理现代化的重要标志，建设中国特色社会主义法治体系，就是要大力推进中国法治现代化和国家治理现代化。

　　全面推进依法治国，涉及立法、执法、司法、守法、法治监督、法治保障、法学教育，涉及依法治国、依法执政、依法行政共同推进，涉及法治国家、法治政府、法治社会一体建设，涉及国家法治、政府法治、地方法治、社会法治（社会软法体系）统筹互动、协调发展，因而需要一个思想含量更丰富、理论概括更精准的统领性概念，“中国特色社会主义法治体系”就是这样一个比较好的统领性概念。

　　“法治体系”既是一个描述一国法治运行与操作规范化有序化程度、表征法治运行与操作各个环节彼此衔接、结构严整、运转协调状态的概念，也是一个规范法治运行与操作，使之充分体现和有效实现法治核心价值和价值体系的概念。这一概念与作为中性概念的“法律体系”不同，包括着保障人权、制约公权、促进公正、维护稳定、推动发展等价值内涵。

　　“法治体系”是与“法律体系”和“法制体系”不同的法学理论概念。法律体系是法律的规范体系，法制体系即法律制度体系，实质上也就是法律规范体系，二者是静态。法治体系则是法律的运行体系，是动态。法治体系不仅包括立法、执法、司法、守法等法律实施环节，而且包括保证法律体系运行的保障机制和监督机制，体现了全面推进依法治国的整体要求。

　　中国特色社会主义法治体系不同于一般意义的法治体系，是在中国共产党的领导下，坚持中国特色社会主义制度，以中国特色社会主义法治理论为指导建构起来的，其基石是《中华人民共和国宪法》，支柱是依宪执政和依宪治国。建设中国特色社会主义法治体系的主要任务是要形成“五个体系”，促成“五种局面”。

　　二、建设中国特色社会主义法治体系要形成“五个体系”

　　（一）形成完备的法律规范体系。2011年3月，中国特色社会主义法律体系已经形成，但这并不意味着法律规范体系已经完备。事实上，我国法律规范体系中还存在一些问题，主要是还存在许多缺项，特别是改革重点领域法律缺项更多；有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，有的带有严重的部门化、地方化倾向，有的针对性、可操作性不强，互相冲突等。针对这些情况，十八届四中全会《决定》要求，要完善立法体制，深入推进科学立法、民主立法，加强重点领域立法。并强调，要提高立法效率；实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要；更加注重立改废释并举，实现从粗放型立法向集约型立法的转变等。

　　（二）形成高效的法治实施体系。法律的生命在于实施，法律的权威在于实施，法律的伟力也在于实施。无论在直观上，还是参照国内外法治评估数据，我国法律实施的情况都低于世界的平均水平。不把宪法和法律当回事、不给宪法和法律留面子的实例比比皆是；有法不依、执法不严、违法不究的现象在很大范围内司空见惯，有些地方以权谋私、徇私枉法、破坏法治的问题还很严重，人民群众对这些问题意见还很大。为了克服这些现象，保证法律有效实施，必须建立高效的法治实施体系，最重要的是健全宪法实施体系机制。十八届四中全会《决定》提出了一系列保障宪法实施的措施，包括完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制；加强备案审查制度，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件；将12月4日确定为国家宪法日；建立宪法宣誓制度等。法治实施体系的核心是执法和司法，严格执法和公正司法是法律实施的关键，同时，还必须强调执法和司法的效率。

　　（三）形成严密的法治监督体系。法治监督是指对法律实施情况的监督。我国现实的法治监督存在诸多突出问题，如监督的目的不清晰；监督范围不明确、监督程序不健全、监督手段和方式不充分、监督机制不完善；监督法治化、体系化、常态化程度较低，各种监督方式之间缺乏协同性；监督的权威性和执行力不高；监督机构和监督人员存在不敢监督、不愿监督、不会监督的问题。针对这种状况，十八届四中全会《决定》提出，建立由党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督等构成的更加严密的监督体系，形成强大的监督合力；实现监督规范化、程序化、制度化，形成对法治运行全过程全方位的法治化监督体系。

　　（四）形成有力的法治保障体系。法治保障体系是个新概念，就宏观目标而言，社会主义法治保障体系包括政治保障、制度保障、思想保障、组织保障、运行保障等。坚持党的领导是政治保障，保障社会主义法治的政治方向；坚持中国特色社会主义制度是制度保障，保障社会主义法治立足于社会主义民主政治制度的基础上；贯彻中国特色社会主义法治理论是思想保障，保障社会主义法治的科学发展；建设宏大的法治工作队伍是组织和人才保障，保障社会主义法治的尊严、权威和有效实施；建立科学的法治建设指标体系和考核标准并有效实施是运行保障，保障全面推进依法治国各项任务的细化和落实。这五条是从宏观上建构的法治保障体系，具体到立法、执法、司法、守法等各个法治环节，还要有的放矢地创建和完善保障体系，如推进以去地方化为目标的省以下司法管理体制改革，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度等，推进以去行政化为核心的司法权运行机制改革，以审判权为中心优化司法职权配置、完善诉讼制度等。

　　（五）形成完善的党内法规体系。依法执政、依法治国不仅要有完善的国家法律体系，而且必须有健全的党内法规体系，特别是中央层面的党内法规体系。“党内法规”的通用含义是指党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的规章制度的总称。根据十八届四中全会精神，要根据全面推进依法治国和依规管党治党的总体部署，以“宪法为上、党章为本”为基本原则，全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系。党中央制定的规章制度既是党依法执政的基本遵循，也是党治国理政的根本保障，因而是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。完善党内法规体系，也包括促进党法党规与国家法律体系内在统一、协调一致、相得益彰。

　　三、建设中国特色社会主义法治体系要促成“五种局面”

　　（一）促成科学立法、严格执法、公正司法、全民守法、人才强法全面推进的局面。全面推进依法治国，科学立法是前提，严格执法是关键，公正司法是重点，全民守法是基础，人才强法是保障。

　　1.科学立法。建设法治体系，实行依法治国，科学立法是基础。科学立法是为了提高立法质量。越是强调法治，越是要提高立法质量。提高立法质量的关键，一要尊重和体现经济、政治、文化、社会、生态建设与发展客观规律，使法律准确适应改革发展稳定需要，积极回应人民期待，更好协调利益关系；二要坚持问题导向，切实提高法律的针对性、及时性、系统性、协调性；三要注重增强法律的可执行性和可操作性，努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护；四要坚持立改废释并举，全方位推进立法工作；五要坚持民主立法、科学立法，完善立法体制和程序，提高立法效率。

　　2.严格执法。我国现实生活中出现的很多问题，往往同执法失之于宽、失之于松有很大关系。有的执法人员执法随意性大，粗放执法、变通执法、越权执法比较突出，要么有案不立、有罪不究，要么违规立案、越权管辖；有的刑讯逼供、滥用强制措施，有的办关系案、人情案、金钱案，甚至徇私舞弊、贪赃枉法等。对违法行为必须严格尺度、依法处理、不能迁就，否则就会产生“破窗效应”。为了确保严格执法，十八届四中全会《决定》提出，检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正，必要时可向人民法院提出行政公益诉讼。

　　3.公正司法。公正是法治的生命线。司法是维护社会公平正义的最后一道防线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用，所以，司法必须公正。所谓公正司法，就是受到侵害的权利一定会得到保护和救济，违法犯罪活动一定要受到制裁和惩罚，人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义。司法是定分止争的最后一道防线，司法还是维护法律尊严和权威的最后一道防线。为此，必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力实现司法公正。

　　4.全民守法。全民守法就是全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法和法律为根本活动原则，并负有维护宪法和法律尊严、保证宪法和法律实施的职责。任何组织或个人都不得有超越宪法和法律的特权，一切违反宪法和法律的行为都必须予以追究。任何公民、社会组织、国家机关、政党（包括执政党），都要依照宪法和法律行使权利或权力、履行义务或职责。守法是一个积极的概念，不仅要重视履行义务，更要认真行使权利。守法的前提是学法、懂法，因此，要深入开展法治宣传教育。

　　5.人才强法。建设一支优秀的法治工作队伍，才能实现良法善治、法正民安。法治工作的核心是依法治理国家和社会，具有很强的政治性、思想性、智慧性、专业性、技术性，需要高级专门人才去担当。特别是随着科学技术进步、社会转型和利益格局的巨变，更需要大批受过良好专业训练、具有实践理性和实践经验的法律专家。

　　（二）促成依法治国、依法执政、依法行政共同推进的局面。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，依法执政是中国共产党执政的基本方式，依法行政是依法治国的核心内容。

　　1.依法治国。就是人民在党的领导下，依照法治原则和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，使国家各项工作法治化，使社会主义民主制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。

　　2.依法执政。基本内涵是党依照宪法和法律执掌国家政权、领导国家政权、运用国家政权，实现党的执政宗旨、执政目标和执政任务；依法支持和督促国家机关依法行使国家权力，确保国家机关活动的民主性、合法性、公正性、权威性；依法治国理政。坚持依法执政，各级领导干部要带头守法，带头依法办事，不得违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。健全党领导依法治国的制度、工作机制和程序，加强对全面推进依法治国统一领导、统一部署、统筹协调，完善党委依法决策机制。各级人大、政府、政协、审判机关、检察机关的党组织要领导和监督本单位模范遵守宪法法律，坚决查处执法犯法、违法用权等行为。依法执政的首要任务是完善党依法执政的体制机制和法律法规，确保党在宪法和法律范围内活动，依照宪法法律和党内法规制度行使执政权和领导权；确保党既严格守法，又科学有效地领导立法、保证执法和司法；提高各级党委及其领导干部运用法治思维和法治方式治国理政的能力和水平。

　　3.依法行政。就是各级政府在党的领导下、在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，特别是要牢固树立权力来自人民、权力源于法律授予的政府理念，坚持职权法定原则，做到法定职责必须为、法无授权不可为。

　　（三）促成法治国家、法治政府、法治社会一体建设的局面。

　　1.法治国家。一个成熟的法治国家通常包括五个要素：第一，法律之治。法治成为治国理政的基本方式，基本的政治关系、经济关系、社会关系等纳入法律调整和法治轨道，实现民主政治法治化、市场经济法治化、社会管理法治化；第二，程序之治。在国家政治生活中，程序问题至关重要。程序给人信心，程序保证效率，程序减少失误，程序是法治与人治的基本区别；第三，人民主体。法治为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，法律为人民所掌握、所遵守、所运用；第四，有限政府。是职能和权力受到限制的政府；第五，良法善治。法治国家的最高境界。

　　2.法治政府。要求政府依照宪法法律组成，政府的权力由宪法授予，政府依法行政、严格执法，政府违法担责。行政权力“无所不在、无所不能”，所以，在任何国家，法治的重心都是制约和控制行政权力，防止其滥用和异化。要按照十八届四中全会《决定》的要求，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。

　　3.法治社会。法治社会与法治国家是互为依存、相辅相成的。我们既需要建设一个法治的国家，也需要建设一个法治的社会。法治社会建设是法治中国建设的重要组成部分，是创新社会治理的内在要求。法治社会的基本标志，一是党和政府依法治理社会。建立健全依法维权和化解纠纷机制、利益表达机制、救济救助机制等，畅通群众利益协调、权益保障法律渠道；完善立体化社会治安防控体系，保障人民生命财产安全；二是社会依法自治。基层组织和部门、行业依法治理，各类社会主体自我约束、自我管理，市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中有效发挥作用；三是全体人民自觉守法。法治精神和法治文化蔚然成风，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，人人都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。

　　（四）促成国家法治主导下的政府法治、地方法治、社会法治（软法治理）协调发展的局面。推进“三种法治”功能互补、协调发展，是全面推进依法治国、建设法治国家的应有之义。

　　1.政府法治。政府法治在法治体系中具有特殊的地位和作用，直接决定着法律实施的状态和依法治国的成效，从而决定着法治的命运。要按照十八届四中全会《决定》的要求，加强和改进政府立法制度建设，同时，政府作为执法主体要严格规范公正文明执法。

　　2.地方法治。地方法治是国家法治的重要组成部分，既是实施宪法法律所必需，还是国家法律制度创新的基础和来源。十八届四中全会《决定》进一步扩大地方立法权，依法授予设区的市地方立法权，据此，全国233个还没有立法权的设区市将逐步依法获得立法权，这对于发挥地方积极性和能动性，完善地方法制体系将产生深远影响。

　　3.社会法治（软法治理）。这里所说的社会法治是狭义上的，主要是指市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等多种形式的社会规范及其社会治理，学者们把这些社会规范称为“软法”、“软法治理”。社会软法规范对于其效力所及的组织和个人具有重要的规范、指引和约束作用。在软法体系中，行业法制非常重要，当各个行业都有健全的规范体系时，国家法律体系和法治体系就有了坚实的社会基础。十八届四中全会《决定》强调，发挥各种社会规范（软法）在法治社会建设中的积极作用，将大大增强中国法治的社会活力和可持续性。

　　（五）促成党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的局面。“三者有机统一”是我国法治建设的基本经验，也是今后法治建设的根本遵循。依法治国、建设法治国家、坚持党的领导是最根本的保证，要把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面；保证人民当家作主是前提和目标，人民当家作主既是法治的前提和基础，更是法治的本质和动力；依法治国是实现党的领导和人民当家作主的基本途径。人民代表大会制度是实现“三者有机统一”的根本制度载体，促成“三者有机统一”，就要积极探索在宪法的统领下把三者统一于人民代表大会制度。

　　建设中国特色社会主义法治体系和建设社会主义法治国家，是法治建设的阶段性目标，终极目标、更长远目标是建设法治中国。十八届四中全会《决定》实际上确定了这一目标，即“向着建设法治中国不断前进”，“为建设法治中国而奋斗”！

编辑：周文