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理顺权责关系，是进行深层次改革绕不过去的问题之一——

遵循权责对等原则从严治权

王长江

//www.auribault.com 2015-03-31 来源：南京日报

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　　官员们手中的权力到底是大了，还是小了？官员认为自己权小、不够用，旁人则认为他们权太大，大到滥用权力不受限制，乃至腐败。其实，既不能简单听信个别官员的一面之词，认为他们权太小，也不能简单认定他们的叫苦纯属忽悠，毫无道理。说到底，这不是一个权大权小的问题，而是权责不对等、权责失衡的问题。

　　在权力配置上越来越体现为一种上面权大而责小、下面权小而责大的总体失衡。由于地方党委和政府的官员直接站在矛盾的冲突点上，还会给老百姓造成一种片面的认识：似乎下面都是坏人、恶人。

　　权责必须对等，这个基本原则应当是明确的。有多大的权力，就必须承担多大的责任。反过来，担多大的责任，必须赋予相应的权力。朝这个方向深化改革，权力运行才有可能真正跳出一统就死、一放就乱的怪圈。

　　权责不对等易生流弊

　　对执政党而言，全面从严治党，优化政治生态，首先意味着从严治权，意味着从权力的配置，到权力的运行、监督，都需有更高的质量和要求。其中，权责对等，是权力配置的一条基本原则。遗憾的是，在现实中，权责失衡的现象不在少数。理顺权责关系，是进行深层次改革绕不过去的、必须认真研究和解决的问题之一。

　　在现实权力运行上，可以发现一系列看上去十分矛盾的现象。比如，在有些抱怨编制不足的单位，你很可能会发现人浮于事的状况。一般认为，在中国，县委书记有很大的权力，风光得很。但是，如果有机会和县委书记们深谈，就会发现，其实他们也有很多无奈。例如，在上访通报制度下，一些上访者会把上访当作谋取利益的手段，每当敏感时期到来，就以上访要挟地方党委和政府，地方则要拿出大量精力，花费大量人力、物力、财力来对付，甚至抽调专门人员进京驻扎、防守，年复一年，可以说是疲于应付。又如，近年来我们强调对项目、工程中的腐败“有举报必查”，这固然显示出我们对腐败零容忍、保持高压态势，也确实对此类腐败现象起了有效遏制作用，但与此同时，在相关体制机制不健全的情况下，少数不负责任、不思进取的官员生出了“多一事不如少一事”的心态，倾向于选择少干事甚至不干事，不作为的现象有所抬头。

　　这些现象，归结为一个问题，似乎就是：官员们手中的权力到底是大了，还是小了？官员认为自己权小、不够用，旁人则认为他们权太大，大到滥用权力不受限制，乃至腐败。其实，既不能简单听信个别官员的一面之词，认为他们权太小，也不能简单认定他们的叫苦纯属忽悠，毫无道理。说到底，这不是一个权大权小的问题，而是权责不对等、权责失衡的问题。他们经常会显得权力很大，因为在用权的同时却无需担什么责任；有时他们要承担很大的责任，却又缺乏履行这些责任所需要的权力。不少问题便由此而出。这种状况，比较典型地反映着当前的一种政治生态，值得我们深思。

　　应当高度重视权责不对等引发的一系列问题

　　在改革和权力调整过程中，出现一点权责失衡的现象在所难免。但是，权责长期失衡，则可能引起一系列严重后果。

　　我们以县乡的状况为例。

　　一方面，县乡是直接面对老百姓的基层。但在权力配置上，县以上的任何一级都比县有更大的话语权。长期如是运行的结果是：高于县的层次往往截留了更多权力，而把责任推给县乡；县乡层次担负了很多责任，但却缺乏足够的权力。于是，在权力配置上越来越体现为一种上面权大而责小、下面权小而责大的总体失衡。

　　另一方面，在责任重、维稳和发展压力巨大而又权力不够用的情况下，一些不守规矩者往往会向外伸手。一是向上伸手，控制着大量资金的中央各部门便成了他们的对象和目标。尽管中央三令五申，不允许地市以下在北京建办事处，地方还是变着花样设立各种各样的办事机构，跑资金，跑项目，使出各种招数“跑部钱进”。二是向市场伸手，把企业当成政府的金库和钱包，向他们收取名目繁多的税和费，导致企业负担沉重，在一些地方甚至出现了业主纷纷“跑路”的现象。尽管不能简单地说，业主“跑路”就是由税费过重造成的，但税费负担无疑是助长这一现象的重要原因之一。三是向社会伸手，特别表现在土地、资源的利用等方面，不惜竭泽而渔、吃“子孙饭”，一些地方还引发了生态维权和暴力抗法的群体性事件。所有这些，还往往有腐败现象滋生、泛滥相伴，造成党群关系紧张，政治生态恶化，党和政府公信力逐步丧失。

　　在上述过程中，由于地方党委和政府的官员直接站在矛盾的冲突点上，还会给老百姓造成一种片面的认识：似乎下面都是坏人、恶人。对此，地方和基层干部虽然一直意见很大，但局面似乎又一时很难扭转。实际上，这种状况任其下去，损害的绝不仅仅是地方和基层党的干部的形象，而是整个执政党的权威，我们不能不予以高度关注。

　　对权力配置科学化需要进行更大力度的改革

　　深化改革，沿着权责对等的思路科学配置权力，是从严治权的一个治本之策。改革的重点，是逐步消除那种权大责小或权小责大的不科学状态。具体说来，至少需要从三个方面着手。

　　更多地针对地方的具体项目管理，应当调整为宏观的责任管理，给县一级以更大的自主权、统筹权。在我们体制中，受长期计划经济的影响，部门对地方和基层的管理显得格外琐碎、具体。虽然经过三十多年的改革，情况已经大有好转，但不可否认，在不少领域，计划经济的痕迹依然浓重。例如，在我国转移支付制度中，在很长一段时间，都是专项转移支付的比重大于一般转移支付。这意味着，中央拨付给地方和基层的大量资金，都要由部门而不是使用资金的本地来决定其具体用途。这不但使得资金使用的适用性和效益都大打折扣，而且往往成为腐败滋生的土壤。我们应当大幅度减少专项转移支付的比例，提高一般性转移支付的比例，把更多的统筹权交给地方，特别是交给县一级，提高它们的县域整合能力。

　　更多名目繁多的检查、评比、达标活动，应当改变为系统整合过的、比较统一的评估体系，让地方和基层从忙于应付中解脱出来。各部门出于政绩的压力，往往会向地方下级下达自己的各种指标和要求，身为下级的地方，哪个部门也得罪不起。然而，“上面千条线，下面一根针”。在部门繁多的情况下，部门的这些所谓实绩通常会演变成此起彼伏、一轮接着一轮的检查、评比和达标活动，令地方焦头烂额、不堪重负。有的甚至扭曲成了瞎指挥、乱摊派、乱收费。从这个意义上讲，形式主义也好，腐败现象也好，很大程度上是由于各部门的权力缺乏边界、过度使用造成的，需要从根本上加以改变。上级对下级的考核不宜分散到各个部门各自为政，而应由政府统一制定指标，并且用比较确定的制度规范起来，限制部门的自由裁量权。

　　更多地依靠老百姓的参与，而不仅仅是靠上面的约束，来营造官员不敢腐、不想腐的环境。许多人担心，如果给下面（譬如县级）以更大的权力，很可能会引发大规模的腐败现象。这种担心不无道理，而且也是上世纪九十年代向上收权、许多权力条条化的重要原因之一。但是，事实已经证明，简单用向上集中权力来遏制下面的腐败，这种办法并不成功。相反，在权力约束不到位的情况下，反而会出现腐败随着权力集中的方向朝高层发展的趋势。防止这种情况的出现，最可靠的途径，还是扩大公众的参与。还是像毛泽东同志说的，让人民起来监督政府，政府才不敢懈怠。我们需要思考的是，用什么样的办法和体制机制，才能实现公众的有效参与和对权力的有效约束。在这方面，仍然存在很大的探索空间。

　　当然，要使权责对等的原则得到充分体现，不能仅仅止于这三个方面。沿着这个方向进行的探索还远远不够。但是，权责必须对等，这个基本原则应当是明确的。有多大的权力，就必须承担多大的责任。反过来，担多大的责任，必须赋予相应的权力。可以说，这是一条政治学的定律。朝这个方向深化改革，权力运行才有可能真正跳出一统就死、一放就乱的怪圈。（作者为中央党校党建教研部主任）

编辑：周文

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