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检察机关能提起环境公益诉讼吗？

刘长兴

//www.auribault.com 2015-03-31 来源：中国环境报

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　　近年来，由于环境污染等损害公共利益的事件层出不穷且得不到有效遏制，人们将目光转向诉讼途径，寄希望通过公益诉讼实现维护公共利益的目标。虽然仍存在争议和困难，但以新民事诉讼法的出台为标志，我国公益诉讼制度最终确立。但公益诉讼的起诉资格争议至今仍未完全解决，检察机关是否具备提起公益诉讼的资格就是一个悬而未决的问题。

　　十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，这是目前为止官方对于检察机关提起公益诉讼资格的最明确表达，实务界也倾向于据此解释法律、确认检察机关的公益诉讼起诉资格。

　　但四中全会《决定》也只是将检察机关提起公益诉讼制度定位于探索而非定论。笔者认为，检察机关提起公益诉讼面临诸多问题：公益诉讼并非维护公共利益的首选途径，诉讼本质上是事后补救途径，不应当作为维护公共利益的首选途径，行政机关才是维护公共利益的主力、行政执法应是维护公共利益的直接和主要途径；检察机关的职能定位在于法律监督而非直接执行法律；检察机关提起公益诉讼难以避免选择性执法问题；检察机关提起公益诉讼还存在具体操作层面的困难。

　　因此，笔者认为，对于检察机关提起公益诉讼的探索应当慎之又慎。在认清外在局限和内在困难的前提下，限定范围开展试探性工作，不失为当前的合理选择，但应当处理好以下几个问题：

　　一是适时释法明确检察机关提起公益诉讼的主体资格。新民事诉讼法规定“法律规定的机关和有关组织”可以提起公益诉讼。严格来说，检察机关提起公益诉讼也需要法律的明确规定。但在我国试验性的法治推进机制下，以四中全会《决定》为指引，通过人大释法应当可以解决检察机关提起公益诉讼的主体资格问题。不宜在人大释法之前正式开展检察机关提起公益诉讼工作，否则有执法者违法的嫌疑。

　　二是合理限定检察机关提起公益诉讼的范围。环境污染案件和食品安全案件是侵犯不特定多数人利益的典型，也是新民事诉讼法明确可以提起公益诉讼的类型。检察机关提起公益诉讼也应当以这些典型的公益案件为主，并将精力集中于其中的大案要案，注重社会效果和示范效应，至少在短期内不宜全面铺开，尽可能将检察机关提起公益诉讼的负面效果限制在最小范围。

　　三是明确检察机关提起公益诉讼的前置程序。检察机关应当坚持其法律监督角色，优先采用督促行政机关履职、纠正行政机关等主体违法的方式制止损害公共利益的行为。在穷尽通常的法律监督手段无法达到维护公共利益目的时，再考虑提起公益诉讼。监督和纠正行政机关违法是检察机关法律监督职能的题中之意。习近平总书记所作的关于四中全会《决定》的说明也强调检察机关对于行政机关违法的监督和纠正职责，检察机关应当处理好传统法律监督和提起公益诉讼的关系，合理履行职能，取得最佳效果。

　　四是明确检察机关提起公益诉讼的原告角色。针对企业和私人违法提起公益诉讼，主要是解决停止违法、损害赔偿问题。检察机关不宜以国家公诉身份采取过于强势的立场，否则由于当事人并无刑事案件中无罪推定等制度性保护，适用优势证据等民事审判规则极易造成新的不公。检察机关以原告身份与对方当事人平等对抗，才能保证法院对于公益诉讼案件的公正审判。

　　五是正确选择检察机关提起公益诉讼的方式。目前来看，民事公益诉讼的理论呼声更高，法律依据更明确，检察机关试点提起公益诉讼也应以民事公益诉讼为主。同时，对一些行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件，由检察机关提起行政公益诉讼也有利于推进法治政府建设，应当成为一种可能选择，但也应当先穷尽其他监督手段。

　　六是合理安排检察机关提起公益诉讼的后续事项。检察机关提起公益诉讼制度应当包括对于诉讼成果的处理制度。例如，检察机关提起公益诉讼所获得的赔偿金应当有妥善的安排。从同样案件同样处理的原则出发，检察机关一旦提起某个公益诉讼，就应当考虑对于同类案件的处理，类似案件的跟进措施应当得当。（作者单位：华南理工大学法学院）

编辑：周文

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