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解放思想敢于担当努力推进检察改革

陈旭

//www.auribault.com 2015-04-24 来源：检察日报

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　　党的十八届四中全会对检察机关加强法律监督提出了一系列新的要求，检察工作在国家政治生活和经济社会发展中的地位、作用、影响更加凸显，以司法责任制为核心的司法体制改革为检察工作科学发展提供了前所未有的机遇。

　　坚持在尊重实际、尊重规律的前提下，突破观念束缚、制度束缚和习惯做法的束缚，提出解决问题的新思路、新举措、新方式，不断丰富和完善司法体制改革内涵。

　　习近平总书记指出：“公正司法事关人民切身利益，事关社会公平正义，事关全面推进依法治国。”党的十八届三中、四中全会作出了一系列深化司法体制改革的重大战略决策和部署，展现了我国司法体制改革的宏伟蓝图。上海市检察机关作为全国司法体制改革试点单位，在最高检和上海市委的领导下，解放思想、凝聚共识、大胆创新、稳步推进，全力确保完成司法改革试点任务，不断完善中国特色社会主义检察制度。

　　要深刻认识深化司法体制改革的重大现实意义和深远历史意义。深化司法体制改革是全面推进依法治国和加快建设社会主义法治国家的重大举措，是完善我国社会主义司法制度的奠基之举。党的十八届四中全会对检察机关加强法律监督提出了一系列新的要求，检察工作在国家政治生活和经济社会发展中的地位、作用、影响更加凸显，以司法责任制为核心的司法体制改革为检察工作科学发展提供了前所未有的机遇。

　　坚持正确政治方向，坚定不移地走中国特色社会主义法治道路

　　深化司法体制改革，必须坚持党的领导。坚持党的领导是我国司法制度的本质特征。只有在党的领导下，才能进行司法体制改革的顶层设计，形成科学、完善的改革方案，确保改革沿着正确的方向进行；也只有在党的领导下，才能总揽全局、协调各方，充分发挥各方面的积极性、创造性，坚定不移地向前推进。上海市检察机关的改革试点工作，正是按照中央的框架意见，根据中央政法委的统一部署，在上海市委、市委政法委的坚强领导下，不断攻坚克难、稳步有序推进。

　　深化司法体制改革，必须着眼于中国特色社会主义司法制度的自我完善和发展。这是司法体制改革必须坚持的基本指导思想。我国社会主义司法制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，深化司法体制改革必须坚定不移地走中国特色社会主义法治道路，既不走封闭僵化的老路，也不走改旗易帜的邪路，坚持以社会主义法治理念为指导，推动我国社会主义司法制度自我完善和发展。

　　深化司法体制改革，必须切实增强对中国特色社会主义司法制度的道路自信、理论自信、制度自信。一个国家实行什么样的司法制度，归根到底是由这个国家的国情决定的。世界上没有也不可能有放之四海而皆准的司法制度。中国特色社会主义司法制度是我们党领导人民在长期实践中建立和发展起来的，总体上与我国国情和我国社会主义制度是适应的。在改革试点中，要立足我国国情，尊重司法规律，继承和发展中华法律体系的历史和传统，既不封闭僵化，也不照搬照抄。

　　坚持解放思想、勇于创新，切实把改革精神落到实处

　　解放思想是改革的先导。深化司法体制改革，就是要解放思想，攻坚克难，冲破思想观念的障碍、突破利益固化的藩篱。司法体制改革方案本身就是我们党在法治建设的道路上一次解放思想的创举，需要也召唤着我们在实践中去丰富、去完善，这也是我们作为先行试点单位肩负的使命。在改革试点中，我们坚持在尊重实际、尊重规律的前提下，突破观念束缚、制度束缚和习惯做法的束缚，提出解决问题的新思路、新举措、新方式，不断丰富和完善司法体制改革内涵。

　　实践创新是推动改革的动力。行胜于言。只有付诸实践，改革蓝图才有可能变为现实；只有通过创造性的实践，才能攻克一个个障碍、渡过一道道难关。改革的实际成效就是要看责任制是不是落实了、看检察官素质是不是提高了、看司法公信力是不是提升了。上海市检察机关经过半年多的改革试点，改革的成效逐渐得到体现：四家试点检察院检察官员额比例从57%减少到30%；检察官100%配备在业务部门司法办案岗位，其中79%的检察官配备在侦监、公诉、反贪等一线业务部门司法办案岗位；优化了检察官队伍结构，首批入额检察官全部具有本科以上学历，其中具有硕士、博士学位的占39%，比改革前增加了22个百分点，入额检察官平均年龄45岁，平均司法工作年限19.1年；从助理检察员中首批遴选了37名检察官，平均年龄37岁，平均司法工作年限10.6年，硕士以上学历学位的31人，曾获全国或市级检察机关办案“三优一能”称号的12人；落实了检察官办案责任制，必须由检察长或检察委员会行使的权力仅有17项，比改革前下降了约70%，检察委员会讨论个案数量平均下降54%，检察长、副检察长、检委会专职委员直接办案量上升116%，刑事检察工作中由检察官独立作出决定的案件由原来的68%上升到82%.

　　制度创新是确保改革成功的重要保证。只有完善与改革目标相一致的配套制度，才能使改革更好地落实到检察实践中去，才能更好地实现改革的目标。上海市检察机关坚持在中央框架意见下，以创造性的思维，以创新的思维，制定了检察人员分类管理、检察官入额办法、检察官办案职权、主任检察官办案组织、司法办案监督制约机制、深化检务公开、规范检察官从业行为等30余项配套制度规定，为改革提供了有力的制度保障。

　　成功经验是改革得以施行的重要基础。形成一批面上可复制、可借鉴的经验，是先行试点的重要任务。四家试点检察院坚持边探索、边总结、边梳理，取得了一些经验，为改革在全市检察机关推开奠定了重要基础。比如在凝聚改革共识方面，高度重视提高认识、统一思想，把思想统一到改革方案上来；在加强组织领导方面，充分发挥党组核心作用，党组班子成员亲自抓，既把方向、抓大事，又带头干、抓具体，正确处理改革过程中可能出现的各种困难和问题；在人员分类方面，采取“两次征求”意见，做到尊重个人意愿与组织安排相结合，妥善处理好干警的各种利益关系；在检察官配备方面，明确检察官主要配备在一线执法办案岗位，都要直接办案，担任检察院领导职务的检察官办案要达到一定数量，等等。

　　坚持以司法责任制为核心，健全司法权力运行机制

　　落实司法责任制是司法改革的核心。落实司法责任制，就是要实现“谁办案谁决定，谁决定谁担责”，权责明晰是公正司法、高效司法、廉洁司法的重要保障。在改革试点中，我们明确了检察官职责权限，建立了检察官权力清单制度，明确应当由检察长或者检察委员会依法决定的事项，明确主任检察官、检察官行使的检察权力；根据权责利相一致的原则，根据不同的检察办案组工作模式，确定责任归属；建立办案质量终身负责制，对徇私枉法、严重违反程序，造成冤假错案等严重后果的，实行错案终身追究。

　　探索建立主任检察官制度。建立符合检察机关特色的基本办案组织是检察改革的一项重大探索。我们的做法是在检察官中选择优秀、资深者担任主任检察官，原则上按照主任检察官和检察官1：2配置，组成检察机关最基本的办案组织。将检察职权逐项依法分级下放，主任检察官带领组内检察官，在检察长授权内行使检察权，直接对检察长负责。针对检察机关内部各部门不同的执法办案特点，探索不同性质的办案方式和责任模式，在刑事检察部门实行检察官负责制，在法律监督、反贪部门实行主任检察官负责制，实现检察官依法独立办案与确保办案质量的有机统一。从去年改革试点以来，四家试点检察院由主任检察官或检察官决定、不再“三级审批”的案件数量约9600件，占案件总数的82%，与改革前相比上升40%以上。

　　建立健全有效的内部监督制约机制。在强调落实责任制的同时，必须建立起新体制下确保检察权公正行使的监督制约机制，才能实现司法公正。加强案件办理的流程管控，对办案数量、质量、效率、效果等检察办案全过程进行全面记录、全面留痕、全面监督。加强对重点案件的质量评查，对自侦案件不起诉或撤案的、捕后不诉、诉判不一、改变定性或跨幅度量刑的等11类案件每案必查。建立了错案追究的评鉴机制，对被宣告无罪的、造成国家赔偿的、确认为冤假案的等7种情形，组织进行个案评鉴，决定是否追究责任。

　　完善外部监督制约体系。这不仅是加强对检察权监督制约的重要内容，也是向人民群众展示司法公正、让人民群众感受到改革成效的重要方面。构建阳光司法机制，遵循“以公开为原则、不公开为例外”的原则，加大司法办案信息公开力度，加强释法说理工作，对执法依据、执法过程、重要法律文书等，能公开的，通过最方便群众获悉的方式一律予以公开。上海市检察机关从2012年起，针对检察机关缺乏司法办案场所的问题，在各级检察院建设司法办案场所，要求把司法办案重心转移到司法办案场所中去，实现了司法活动的公开、规范。完善人民监督员制度，在查办职务犯罪的立案、羁押、扣押冻结财物、撤案、不诉、刑事赔偿等重点环节，以及对阻碍行使诉讼权利和办案中存在违法违纪情况的，严格按照程序接受人民监督员的监督。要保障律师依法执业，充分保障律师阅卷、调查取证和会见犯罪嫌疑人的权利，充分尊重和听取律师意见，发挥律师在公正司法中的作用。

　　着眼于建设一支高素质、职业化、专业化检察官队伍

　　司法官是社会公平正义的保护神。习近平总书记指出：“司法活动具有特殊的性质和规律，司法权是对案件事实和法律的判断权和裁决权，要求司法人员具有相应的实践经历和社会阅历，具有良好的法律专业素养和司法职业操守。”加速培养一支党和人民放心的高素质司法人员队伍，是确立司法权威、确保国家法律准确实施的重要保障。要着眼于建设一支高素质检察官队伍，积极推进分类管理，落实检察官员额制度，实行检察官单独职务序列。

　　严格落实检察官员额制，确保入额检察官素质。员额制是落实司法责任制的基石，关系到检察改革的成败。只有通过提高选任入额条件，逐步减少检察官员额，才能打造精英化检察官队伍。我们的做法是，原任检察员必须经过严格考核才能进入检察官员额。我们规定了严格的进入员额的条件，以及禁止进入员额和暂不进入员额的情形。四家试点检察院共有检察员319人，首批考核入额271名，占85%.四家试点检察院有37名助理检察员经考试考核遴选入额，占四家试点检察院助检员总数的14%，占符合遴选条件的助检员的64%.

　　推进检察人员分类管理，提高专业化水平。分类管理是此次司法体制改革的重点和切入点。检察工作除了需要代表国家行使检察权的检察官以外，还有大量的司法辅助工作和司法行政工作，可由司法辅助人员、司法行政人员完成。要根据不同的工作性质和工作岗位需要，科学地培养和造就不同岗位需要的人才，实现检察工作科学发展。我们探索成立检察官管理办公室，实行对检察官统一管理；实行检察官、检察辅助人员、司法行政人员分类培训制度。

　　建立检察官单独职务序列及薪酬制度，确保检察官安心办案，稳定基层。检察官职业保障是确保检察官依法独立公正履职的重要基础。实行检察官单独职务序列，与行政职级相分离，就可以使检察官的晋升不受行政职级的制约，拓展检察官职业成长空间，打通了检察官终身发展的职业通道，避免了千军万马挤独木桥的现象，也避免了因行政职级限制造成的司法人才资源浪费和流失，可以使一线检察官安心基层、安心办案，终身奉献检察事业。上海司法改革方案实行四级检察官至三级高级检察官自然晋升制度，每晋升一个等级即享受该等级的薪酬待遇，有利于检察官对检察官生涯的职业预期和职业规划，更好地履行职权，坚守职业道德。

　　加强司法行为规范化建设，提高司法公信力。习近平总书记强调，司法体制改革归根到底要看司法公信力是不是提高了；要让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。司法改革最终成果要体现在提高司法公信力上面。我们将规范司法办案与司法改革紧密结合起来，把在每一个案件中体现公平正义作为改革的目标。针对上海市检察机关一定程度上存在的证据意识还不够强、办案程序还不够规范、检察公开性透明度还不够高、司法行为还不规范不严格等问题，结合司法改革，建立司法办案活动全程留痕的制度，严格检察官职业规范和职业行为，严格落实《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》，真正把群众满意度作为司法办案考评的重要标准。

　　严格检察官的从业规范，打造一支过硬的检察官队伍。检察机关作为国家法律监督机关，更要做到自身正、自身硬、自身净。特别是随着司法体制改革的深化，检察官手中握有重要的司法权力，更应严格要求。检察官除了必须具备精湛的专业技能外，更应有良好的职业操守和职业道德。检察官不仅要在办案中坚持秉公司法、公正办案，还应重视自身言行举止、社会交往和业外行为，避免各种可能影响公正司法或不良影响的行为。只有这样，才能提升人民群众对司法的信赖和尊重。

　　实行省级以下人财物统一管理，确保依法独立行使检察权

　　实行全市检察官统一管理。检察官是神圣的职业，必须严格准入、严格标准。上海创造性地建立了市法官、检察官遴选（惩戒）委员会，由政法委、组织部门、纪检监察部门、市高级法院、市检察院的人员以及法学专家等社会知名人士组成，由1名德高望重的社会人士担任遴选委员会主任，负责全市法官、检察官的遴选和惩戒工作。上海市检察院成立了检察官遴选（惩戒）办公室作为市检察官遴选委员会的常设机构。检察官拟任人选经市检察院检察官遴选办公室严格遴选后差额报市遴选（惩戒）委员会审查，在市遴选委员会审查后提出任命建议，最后由上海市检察院党组讨论决定后统一提名，按程序分级任免。

　　市检察院对下级检察院领导班子成员行使提名权。行使提名权是加强党对政法工作的领导、强化市检察院对全市检察工作领导的重要举措。上海市检察院党组从2001年起就已经行使对区县检察院党组书记、副书记、检察长、副检察长的提名权，这项工作已经成熟。下一步将把提名权扩大到政治部主任、反贪局局长、副局长，以确保检察领导干部优秀、政治可靠。

　　实行全市检察人员统一招录制度。由市检察院统一招录全市检察人员，有利于进一步把好检察人员进口关，确保检察机关人员素质。今年，上海市检察院已经加强对各级检察院招录计划的审批，严格按照检察辅助人员、司法行政人员实行分类招录、分类管理。从2016年起，由市检察院统一实施全市检察机关各类人员的招录工作。

　　建立经费资产市级统一管理机制。经费资产统一管理是司法管理体制的重要组成部分，是完善依法独立公正行使检察权保障机制的重要内容。上海已明确全市检察机关的全部资产和各类保障费用由市级财政统一管理、统一保障。

　　习近平总书记指出，深化司法体制改革的蓝图已经绘就，现在的关键是要以求真务实、真抓实干的作风，有重点、有步骤、有秩序地抓好推进和落实工作。面对前所未有的改革机遇，上海检察机关将充分发扬敢于担当、不怕困难的精神，攻坚克难，再接再厉，坚决完成检察改革试点任务，当好中国司法体制改革的先行者和排头兵。（作者为上海市人民检察院检察长）

编辑：周文

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