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建立体现生态文明要求的领导干部考核机制

广西社会科学院马克思主义理论研究与建设工程基地

//www.auribault.com 2015-06-04 来源：广西日报

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　　体现生态文明要求的领导干部考核机制，是生态文明建设的“指挥棒”，也是解决生态环境问题的“硬杠杆”。近年来，国家高度重视领导干部生态考核机制的建立，出台系列与生态文明建设考核相关的政策。从《省级政府耕地保护责任目标考核办法》到《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，从《全国主体功能区规划》的“主体功能区的差别化绩效考核”到《“十一五”节能减排综合性工作方案》的“节能减排的问责制和‘一票否决’制”，从国务院《关于加强环境保护重点工作的意见》提出的“地方各级人民政府生态绩效考核”与“实行环境保护一票否决制”，到党的十八大和十八届三中全会要求“建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制”、再到十八届四中全会《决定》要求用严格的法律制度保护生态环境等系列考核要求与措施的出台，彰显党和政府狠抓生态文明建设的决心，也为建立领导干部绩效考核机制指明了方向。

　　一、新常态要求生态考核成为“硬杠杆”

　　生态环境是生存之基，生态文明更是一种公共福利。当前，越来越大的资源环境压力和生态环境风险对推进生态文明建设提出了新挑战、新任务和新要求。从经济转型看，生态经济事关经济发展质效的提升，培育生态经济新业态、新技术与新组织模式成为实现经济中高增长速度与中高端发展水平“双目标”的重要突破点。从民生期待看，生态环保攸关民生福祉的改善，优先解决影响居民健康的突出环境问题、重塑宜居宜业的生态环境是最公平的公共福利。从治理机制来看，强调用改革的办法将生态文明体现在生产、流通、分配、消费等社会经济活动的各个环节，建立健全严格监管、多方参与的生态文明建管机制，把对环境损害降低到最小程度将成为全社会的共同目标。从落实责任来看，“把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系”与“政绩考核体系”将成为领导干部履职新指标。2015年的中央经济工作会议专门将环境保护放在经济发展新常态中进行考量与部署，促进生态文明的相关制度建设正在加速推进。在此背景下，随着环境保护法修订案的实施，依法治污、生态考核已成为新常态，强化“党政同责”“一岗双责”“一票否决”则成为生态考核“硬杠杆”。

　　二、现行领导干部考核尚未充分体现生态文明要求

　　近年来，虽然“绿色GDP”考核开始受到重视，但因发展理念、考评指标、制度执行、晋升机制及部门协调等多因素的限制，体现生态文明要求的领导干部绩效考核机制仍未切实建立。部分领导干部依然过度纠结于GDP的总量与增速，简单地将经济建设与生态文明建设对立起来，认为加大企业治污力度是对欠发达地区的过高要求。这种认识上的不到位，直接导致生态考核流于形式，生态环保制度摆在纸上的多、动真格的少，耕地、水资源、大气等资源环境类指标在政绩考核中被刻意淡化，系统完整的绿色考核内容、标准、程序和方法有待建立。如节能减排一票否决制，目前仅停留于对企业的处罚与对地方新增项目的“区域限批”上，对地方领导干部则仍是责旁待、罚无己。而且现行的考核与奖惩形成了“两张皮”，涉及循环经济、绿色发展、生态建设等生态考核的结果，没有作为领导干部提拔任用的重要依据，对因决策失误造成重大环境损害的领导干部仅是偶有问责，对环评行业“红顶中介”“花钱办证”、未批先建、擅自变更等违法违规现象的发生更无责任追究机制。同时，生态文明建设主管部门不明确，生态文明建设考评处于无主无序状态，多头监管和政策真空地带同在。领导干部绿色政绩“考核什么”“谁来考核”“如何考核”等核心问题均不明确。如何建立体现生态文明要求的领导干部考评制度，已成为各级政府急需解决的课题。

　　三、构建“四线合一”的领导干部生态考核机制

　　新常态要有新机制。各级政府必须把生态文明建设提到突出位置，用新常态来对照观察、分析判断生态文明建设的新形势、新任务、新挑战，准确把握生态文明的发展主线、政策红线、绿色底线及建设路线，建立体现生态文明要求的领导干部考核的目标体系、考核办法、奖惩机制与差异化路径。

　　把握发展“主线”，构建领导干部绿色考核指标体系。将生态文明教育纳入干部培训计划，引导领导干部全方位认识生态文明建设的重要性、紧迫性与复杂性，准确把握生态文明建设的内容与主线。在此基础上，转变考核理念，淡化GDP考核，建立经济发展“显绩”和碧水蓝天“潜绩”相结合的领导干部政绩考核体系。前移绿色绩效关口，建立健全以改善环境质量为核心的领导干部决策体系，让“绿色元素”成为干部作决策、谋发展的重要标杆，促进领导干部切实将生态文明建设理念融入经济社会发展全过程。调整领导干部政绩考核内容，增设“绿色绩效”板块，将资源环境类、生态经济类指标纳入考核内容，尽快出台一套涵盖经济、资源、环境、社会等方面的领导干部“生态绩效”考核指标体系，全面体现生态文明内涵。同时，重视在考核结论上体现生态文明基础性工作的“预绩效”，鼓励和引导干部不求一时之功、但立百世之业。简言之，通过考核指标体系的生态指向，推动领导干部转变观念、改变行为，激发推进生态文明建设的积极性和主动性。

　　把握政策“红线”，制定领导干部绿色考核细则与标准。在构建生态绩效考核指标体系的基础上，建议结合节能减排、耕地保护、水资源保护、大气污染防治等相关政策“红线”，出台一套可操作的细则和评判标准，建立有利于促进生态文明建设的国民经济核算体系，并探索编制自然资源资产负债表。正视不同主体功能区、不同地区之间的巨大差异，对生态文明建设实行分类考核，对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消GDP考核，允许各地根据本地生态文明建设实际情况增加特色考核指标。完善考核办法，以排名替代达标，以成效代替基础，并定期进行公布，突出各地在生态文明建设上实实在在的努力。同时，明确考核标准、优化考核方法、完善考核程序、落实考核责任，将体现生态文明要求的领导干部考核纳入制度化、规范化和科学化轨道。

　　把握绿色“底线”，构建领导干部绿色考核奖惩机制。根据生态文明建设的内在要求，坚持“奖优守底”，改革党政干部考核评价任用制度，建立与生态文明建设考核实绩挂钩的领导干部奖惩机制。一方面奖励任用优秀，将生态文明建设考核结果与干部选拔、评优评先挂钩，优先在生态文明建设一线提拔使用干部，优先在生态文明建设中做出突出贡献的单位和个人中推选先进典型，让扎实推进生态文明建设的干部不吃亏、受重用、得表彰，形成领导干部紧抓生态文明建设的导向和活力。另一方面，坚守绿色底线，探索建立领导干部生态文明建设问责机制。运用考评结果改进工作、追究责任，对在考核中发现问题的单位和个人，要及时督促整改，并建立整改责任追究制；对生态考评中发现决策失误、执行失误与严重渎职的干部，在评优和使用上实行“一票否决”。同时，推行领导干部自然资源资产离任审计、建立生态环境损害责任终身追究制度，对做表面虚功、竭泽而渔、盲目决策并造成严重后果的领导干部，严格追究其责任。

　　把握建设“路线”，构建领导干部绿色考核协同机制。生态文明建设是一项惠及百姓的系统工程，涉及经济、政治、文化、社会、生态建设各方面和各个环节。任一单边路线，都难体现绿色生态文明建设的成效。因此，推进领导干部绿色考核，必须选择政府、社会、公众的多方共同参与的协力路线，才能达到“绿色考核”预期效应。要建立多部门共同参与的考评机制，建议明确考核部门牵头，综合部门协调，环保部门监督，统计、监察、宣传及相关部门参与的考评机制，全面推进生态文明建设的领导干部绩效考评工作；建立多元、立体的社会评价机制，实行环境治理考核新闻通报和定期督查制度，并将人大、政府、行业协会、社会团体、新闻媒体合理评价结果按权重计分；建立公众参与机制，引入生态环境满意度民意调查，落实人民群众在生态文明考核评价中的知情权、参与权和监督权，促进领导干部着力护环境、优生态，切实为广大百姓守护一方碧水蓝天。

编辑：周文

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