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科层组织的效率实现及其提升路径

李绍元

//www.auribault.com 2015-07-07 来源：深圳特区报

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　　在公共行政管理领域，“马上就办”是组织主体提高管理效率的基本要求，是现代公共行政的应有之义。20多年前，时任福州市委书记的习近平提出“马上就办”的工作要求，并就一桩半年多都没有落实的事情，明确批示“从今天开始一周内办结”。从此，“马上就办”成为福州全市干部的流行语，成为讲效率抓落实的行动指南。2015年5月，深圳市委书记马兴瑞再次提出，“马上就办”是把群众记在心上而不是挂在嘴上，要切实做到“民有所呼，我有所应；民有所盼，我有所为”，扎实落实“马上就办，真抓实干，办就办成，滴水穿石”的精神。在现实中，“不想办”、“不愿办”、“不能办”的事情屡见不鲜，究其原因，我们不能完全把板子记在办事人员身上，简单归结为工作作风不实。事实上，能不能“马上就办”，在很大程度上与科层制有关。

　　一、科层制为“马上就办”添加了催化剂

　　科层制是典型的正式组织结构，最初由德国组织社会学家马克斯·韦伯提出。韦伯认为，科层制不是指一种政府类型，而是指一种行政管理体制，意指由训练有素的专业人员，依照既定规则持续运作的行为模式。在韦伯看来，科层制是一种理想的组织结构形式，“是对工业社会中大型而复杂的组织进行行政管理的最有效的手段。”

　　作为公共行政管理的一种基本模式，科层制具有等级制、规则化、专业化、非人格化等特征。这些特征能够为“马上就办”添加催化剂，是提高行政效率的构成要件。科层制严格的等级制，具有威权主义的色彩，能够更好地贯彻“马上就办”的领导意志。科层制强调的组织制度，虽然使“马上就办”多了一些条条框框，但是为“马上就办”确立了一些必要的行为准则、游戏规则对“不想办”、“不愿办”的现象套上了“紧箍咒”。科层制的非人格化，确保公职人员严格依法依章办事，始终效忠于组织目标，而不是对某一具体的人效忠，克服了传统的“人治”行政模式的弊端，为“马上就办”赋予了理性色彩。科层制强调专业化分工和专业素养，这样能够确保在公共行政中各司其职各负其责，并且让专业的人干专业的事，从而提高“马上就办”的行政效率。正由于此，韦伯指出，科层管理的任务在于有效地调动组织中的各个部门、各个环节的工作及全体人员的行动，在工业社会中，从技术和效率的观点来看，没有什么比科层制的管理更有效和更准确的了。因此，作为一种强调效率的管理制度，科层制为现代社会的组织管理提供了有效工具，促进了组织的合作与控制，保证了组织行为的相对稳定性。

　　然而，科层组织在实际运转中，受到很多外部因素的影响，如果运作不得当，反而会衍生出降低组织效率的可能性，成为“马上就办”的“绊脚石”。

　　二、科层制衍生了“马上就办”的绊脚石

　　马克斯·韦伯的科层制理论提出于19世纪末20世纪初，其法治精神、理性性格和专业精神，当时给组织带来了高效率。但是科层制理论本身存在先天不足的基因，这注定了随着时代的发展和社会的变迁，科层制理论陷入了无可避免的现实困境。

　　首先，基于科层制的形式主义消解了“马上就办”的热情。科层制非常重视规则化，组织的内部结构、岗位权责、活动方式，都需要严格遵循组织的规章制度。由于过分强调照章办事，久而久之，组织成员就变得墨守成规，就会强调循序渐进按部就班，陷入形式主义的囚笼。对此，韦伯早有断言，“形式合理性并不能保证所谓的实质合理性。最完美的形式制度，也可能在运作中挫伤赋予其生气的目的与价值……尽管形式合理性可以在规范或技术方面加以体现，但即使是技术的形式合理性，也并不能达到效率。”一旦陷入形式主义，科层制犹如一只巨大的牢笼，压抑着人的积极性和创造性，使人只会机械地例行公事，最后成为“没有精神、没有感情的专家”，彻底失去“马上就办”的激情和动力。

　　其次，基于科层制的文牍主义为“马上就办”套上了无形的枷锁。如前所述，科层制组织的运行依靠一整套严格而具体的成文规则。然而，任何规则都有例外，为了应付例外情况，就需要制定新的附加规则，而新规则还会有例外，还须制定规则。如此下去，规则就会越来越多，就会出现文牍主义的弊病。“科层组织不仅记录人们所采取的行动以及由此产生的结果，而且也记录已有的政策和方针，还仔细保存构成经济制度的规章和条例。所有这一切都构成了‘档案’。这些档案记录并正式表达了每个职务所规定的合法定义，它们也把某种无人格和僵死的成分带进了办公室的管理。”其实，科层制组织的所谓规则，大多是基于部门利益的“自规则”或“潜规则”，与“依法治国”毫无关联，纯粹是组织内部的作茧自缚，不仅限制了组织成员主观能动性的自由发挥，而且为“马上就办”套上了一层层无形的枷锁。

　　最后，基于科层制的本位主义为“马上就办”设置了层层壁垒。科层制非常重视内部分工，这种分工有利于组织成员各司其职各负其责，但是容易导致在内设机构之间和组织成员之间出现只分工不合作的现象，主要表现为要么各自为政不相往来，“事不关己，高高挂起”；要么相互推卸，在责任面前“踢皮球”；要么争权夺利，互相拆台。这种基于内部分工的本位主义现象，严重影响了组织内部成员的凝聚力，降低了组织的工作效率，最终导致“想办却不能办”，“马上就办”变成了“马上难办”。

　　概而言之，科层制的弊端，最终成为了“马上就办”的绊脚石。有人指出，“恪守科层制的规范能提高效率，但也会降低效率。这是因为科层制组织的各项原则远比韦伯所意识到的含混不清，因而会产生严重的反功能效果。越是严格的适用那些原则，‘反功能’的效果越是突出。”韦伯以后的行为科学家证明，作为具有多层次需求的人，大都不能完全融入韦伯所设计的等级制、非人格化的组织中。在现实中，基于科层制的形式主义、文牍主义、本位主义等问题，最终演化成为“马上就办”的“绊脚石”，以致“能办不办”、“该办不办”、“久拖不办”、“无利不办”成为常态；吃拿卡要、“有钱瞎办”、“有权乱办”大行其道；一些部门庙多佛众，繁文缛节，几十趟路跑不下一个公章，几十个公章跑不来一个证明；一些人习惯于打哑谜、玩“太极拳”、推“乒乓球”、搞“慢动作”、当甩手掌柜，小事不上心、大事不敢管、麻烦事不愿干。

　　三、实现“马上就办”需要以新公共管理理念再造科层制

　　完善现代科层管理体制，需要借鉴新公共管理理念。20世纪70年代以来，一场声势浩大的新公共管理运动在西方兴起。新公共管理运动以布坎南为代表的公共选择理论和奥斯本的“企业家政府”理论为指导，以“善治”理念为统领，力图引入市场竞争机制，建立企业式政府，提高行政管理效率，做到“马上就办”。

　　第一，实现“马上就办”，需要政府简政放权。科层制强调组织层级，推崇“金字塔”组织结构。为了实现“马上就办”，公共行政管理应当融入新公共管理理念，以扁平化的组织取代层级节制的组织形态，打破上下级之间、不同部门之间的“鸽笼”，建立信息交流共享机制，实现组织“一体化”。为此，政府要借鉴当代西方发达国家的经验，下放行政权力，调整政府职能，精简组织机构，减少管理层级，提高行政效率。

　　第二，实现“马上就办”，需要政府依法办事。科层制强调规则化运行，主张依规办事。在现实中，“我们接受规章和繁文缛节以防止发生坏事，但是同样这些规章会妨碍出现好事。它们会使政府的办事效率慢得像蜗牛爬行。它们对正在迅速变化中的环境不可能作出反应。它们使得时间和精力的浪费成为组织结构的固有组成部分。”按章办事并不等于事事迁就规章，为了避免科层制的形式主义和文牍主义，现代科层制要引入新公共管理理念，清理内部规章，减少行政规则，实施目标管理。在不违反国家法律的情况下，只要能够办好事、办成事，就不要拘泥于既有规则。

　　第三，实现“马上就办”，需要建立学习型组织。科层制主张建立专业化的队伍，这种专业化离不开理论学习。其实，“马上就办”不仅需要想办、愿办的激情和动力，而且需要能办可办的环境和能力。建立学习型组织，意在通过共同愿景的指导，让每个成员都能自由发挥创造性潜能，不断持续创新，超越自我。按照新公共管理理念，建立学习型组织，需要建立共同愿景——建设廉洁、务实、高效的政府组织，满足社会公共利益，强化“马上就办”的意愿；需要增强自我超越和组织学习的理念，把工作与学习相结合，不断更新知识，提高“马上就办”的能力。

　　“马上就办”既是一个作风建设问题，也是一个组织行为问题，关系到组织运转的效率。需要不断检视科层组织运转的效率是否形成“惰性”，防止科层组织发生自我“异化”。（作者系深圳学者、新闻学博士）

编辑：周文

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