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国家环保督察亟待做好顶层设计

韩继勇

//www.auribault.com 2015-07-17 来源：中国环境报

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　　中央深化改革小组十四次会议审议通过了《环境保护督察方案（试行）》，提出建立环保督察工作机制，严格落实环境保护主体责任等有力措施，可谓抓住了解决我国当前环境保护问题的“牛鼻子”。

　　长期以来，由于国家行政监督制约机制不健全，地方党委政府环境保护主体责任落实不到位，党政领导干部不当干预环境保护工作的事件常有发生，严重阻碍我国生态文明建设顺利推进。笔者认为，加强国家环境保护督察，落实党政同责和一岗双责，当务之急应抓紧做好国家环保督察的顶层设计。

　　一要积极推进环保督察制度立法，通过立法明确环保督察机构的法律地位。推进环境保护督察制度的法治化和制度化建设，是环境保护督察顶层设计的基本要求。新环保法虽赋予环境保护部门监督下级政府环保工作的权限，但是相关条款规定过于原则，在实际操作层面，配套法规尚不健全。其他关于国家环保督察制度的规定仅散见于环境保护部的文件中，法律位阶和效力较低，环保督察工作没有较为完善、系统的法律法规可依。既缺乏系统的法律体系支撑，也未能提供充分的制度保障。容易造成督察机构与地方政府及地方环境保护部门的关系难以理顺、督察工作保障约束机制不够健全等问题。

　　近年来，环境保护部多次组织国家区域环保督查机构开展以综合督察为主要方式的环保督政试点工作，在督促地方政府落实环保责任、传导环保压力方面，起到一定的积极作用，得到各方面的充分肯定。但是这些综合督察均以环境保护部的名义对地方政府开展，导致环保督政力度有限，影响层级和范围有限，权威性、震慑力不够，难以对地方党委政府形成有效约束。

　　现阶段，应结合环保督察实践探索，抓紧研究贯彻中央深化改革小组会议精神，尽快起草《国家环境保护督察条例》报国务院颁布实施，以行政法规的形式明确环保督察机构的法律地位，使环境保护督察工作有法可依。通过对国家环境保护督察制度作出明确规定，将其正式、明确地纳入我国环境保护管理法律体系中。同时，环境保护部也应制定发布具体配套实施办法和规范性文件，形成由国家法律、行政法规、部门规章以及执法规范性文件组成完整的环保督察法律体系和规范制度载体。使其既具有法律层面的宏观顶层设计，又涵盖相应配套的规范性文件作为微观制度载体。

　　二要明确环保督察机构内外关系，保障督察机构独立行使督察权力。明确环保督察机构与环境保护部、地方党委政府、地方环境保护部门及其他职能部门之间的关系，是环境保护督察顶层设计的关键问题。只有明确这一关系才能确保环保督察机构独立履职的能力，确保其不受其他行政部门、社会团体和个人的干涉，实现督察工作的客观性、公正性。具体建议包括：

　　环保督察机构相对独立。建议参照国家国土督察制度设计，国家设置总督察，履行中央监督检查职责。在环境保护部设立总督察办公室，向地方派驻国家环境保护督察局，代表总督察履行监督检查职责。现有的6个国家区域环保督查中心可以整体转为国家环境保护督察局，具体承担环境保护督察职能和任务。

　　环保督察机构与地方政府之间的关系是监督制衡。环保督察对象应为各省（市、区）以及计划单列市党委、政府，根据实际工作需要可以对地方下沉一级至地市党委政府及组成部门。环保督察机构开展督察工作时，不承办具体案件、不处理地方的具体问题，既要对地方政府环境保护责任落实不力的行为严惩不贷，也不能干涉地方政府合法行使环境保护行政管理权。同时，环保督察机构和地方政府基于共同的环境保护工作目标，还应就环境监督管理工作加强沟通交流，共同推进生态文明建设取得积极进展。

　　环保督察机构与地方环境保护部门之间的关系是监督指导。环保督察机构开展督察工作时，既要注重与地方环境保护部门沟通协调，帮助解决地方环境保护部门在履职过程中遇到的困难和问题，及时交换环境保护管理和督察信息，相互支持彼此工作。同时，也要对地方环境保护部门环境监督管理行为加强督导。在督察过程中发现其未履职尽责或参与环境保护违法违规活动等问题，应依法予以监督和纠正。

　　三要构建环境保护督察权力体系，严格监督落实地方党委政府环境保护的主体责任。明确环境保护督察权力配置是环境保护督察顶层设计的核心要素，构建系统完整的环保督察权力体系对于促进地方政府更好履行环境保护管理职责、保障中央政令畅通具有十分重要的现实意义。现阶段，环保督察权力体系宜确定为监督检查权、督察督办权、督察处置权、督察问责权、督察保障权五大类。

　　监督检查权是指环保督察机构有权依法对地方党委政府环境保护政策法规执行情况、环境质量目标落实情况、重大环境违法案件查处情况进行监督检查，并有权要求督察对象提供有关环境管理情况，查阅、复制有关文件、档案和资料，对地方重点排污企业遵守环保法律法规情况进行现场检查。

　　督察督办权是指环保督察机构在监督检查中发现地方环境管理工作中存在苗头性、倾向性问题，可能产生严重后果的；环境监督管理工作中有违法违规行为，但情节较轻，未造成严重后果的，应及时向有关地方发出《督察整改意见》，责令其采取措施限期进行整改。整改期限结束后，对其问题整改落实情况实行评估和验收。

　　督察处置权是指环保督察机构发现地方未按照《督察整改意见》要求组织整改或者整改不到位的，地方环境问题十分突出、生态环境质量明显恶化、未达到国家重点任务目标考核要求的，应当及时向总督察报告。建议环境保护部按规定对地方政府采取挂牌督办、公开约谈、区域限批等措施。

　　督察问责权是指环保督察机构发现地方党政领导干部不作为或者乱作为，导致当地环境违法违规行为严重，造成生态环境损害后果的，应及时上报，涉嫌违法违纪的，移送纪检监察机关或者司法机关，对负有责任的地方党政领导干部，依法依纪追究相应责任。

　　督察保障权是指环保督察机构工作人员依法履行职务，应受法律保护。任何单位和个人不得拒绝、阻碍环保督察机构的工作人员依法履行职务，不得打击报复。（作者单位：环境保护部东北环境保护督查中心）

编辑：周文

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