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司法体制改革要坚持顶层设计与基层实践相结合

——上海司法体制改革试点的做法和体会

姜平

//www.auribault.com 2015-08-17 来源：求是

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　　司法体制改革是全面依法治国的重要战略部署。上海作为全国首批深化司法体制改革试点省市，责任重大。实践中，我们不断统一思想、积极探索，着力制度创新，努力实现可复制、可推广的预期目标。

　　一、统一思想，准确把握司法体制改革试点工作原则

　　2014年6月6日，中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过《上海市司法改革试点工作方案》。认真落实好经中央批准的试点方案，必须明确以下基本遵循。

　　一是坚持党的领导。党的领导是中国特色社会主义法治的根本保证，坚持党的领导是我国社会主义司法制度的根本特征和政治优势。深化司法体制改革，完善司法管理体制和司法权力运行机制，必须在党的统一领导下进行，坚持和完善我国社会主义司法制度。党的十八大以来，党中央对司法体制改革高度重视，提出并抓紧落实一系列改革举措。上海市委高度重视司法体制改革试点工作，加强工作研究部署和协调指导，将改革试点作为市委常委会和市委全面深化改革领导小组重点推进工作，并明确由市委分管领导牵头，各有关职能部门负责同志参与，专门成立了市司法体制改革试点推进小组，加强指导推动，统一组织实施。全市各级法院、检察院党组也先后成立司法体制改革领导小组，加强试点工作的组织保障。

　　二是遵循顶层设计。司法权是中央事权，深化司法体制改革必须遵循中央顶层设计，这是建设中国特色社会主义法治体系的基本要求，是加快建立公正高效权威的社会主义司法制度的基本要求，是实现适用法律统一、维护社会公平正义的基本要求。司法体制改革的顶层设计，是党中央基于我国国情，运用司法客观规律对司法体制改革提出的理论指导与实践遵循。上海司法体制改革试点遵循顶层设计，坚持把中央的精神和要求与上海的实际结合起来，深入把握司法活动的客观规律，努力推动司法体制改革，实现制度创新。例如，结合上海司法队伍实际情况，提出法官、检察官不超过队伍总数33%的员额标准及配套执行细则，为在司法机关全面落实员额制提供了有益经验。

　　三是回应人民诉求。为了人民、依靠人民、造福人民，是我们一切工作的出发点和落脚点。因此，司法体制改革必须切实回应人民诉求，保障人民权益。深化司法体制改革，应当广泛听取人民群众意见，深入了解司法一线实际情况，了解群众对于司法公正的根本期待，真正把解决了多少问题、人民群众对问题解决的满意度作为评判司法改革成效的标准。随着越来越多的社会矛盾和社会问题以案件形式进入司法渠道，司法在定纷止争、保护人民合法权益方面承担着越来越重要的任务。司法体制改革试点只有积极回应群众诉求，切实让人民分享改革带来的红利，更好地维护社会公平正义，才能赢得人民群众对于司法体制改革的拥护和支持，司法机关也才能更好地履行司法职能。

　　四是依法有序推进。处理好改革和法治的关系，要坚持在法治轨道上推进改革，在不断改革中完善法制。上海司法体制改革试点牢牢把握改革和法治的关系，坚持法治思维和法治方式，确保司法体制改革依法有序推进。一方面，依据法官法、检察官法等现行法律制度，在法律许可的范围内加强制度创新。如，推行主审法官、主任检察官办案责任制，明确主审法官是指独任审判案件和主持合议庭的法官。另一方面，坚持重大改革制度设计不得违反法律禁止性规定。再如，对法官、检察官入额遴选的专业资质审核实行省级统管，但相应任命仍由法官、检察官所在单位提请同级人大进行，以确保法制的统一和权威。同时，注重改革和法治同步推进。对于经改革实践证明切实可行的体制机制创新，积极推动开展相关立法、修法的前期准备工作，着力促使改革成果定型化、法制化。

　　二、积极探索，着力为司法体制改革试点趟出路子

　　试点是改革的重要任务，也是改革的重要方法。试点能否迈开步子、趟出路子，直接关系改革成效。上海司法体制改革试点坚持牢固树立改革全局观，抓住关键、突出重点，大胆探索、积极作为，努力发挥好试点对全局性改革的示范、突破、带动作用。

　　力推司法人力资源配置最优化。建立符合职业特点的司法人员分类管理制度，是深化司法体制改革的基础性工作，也是应当牵住的牛鼻子。以往司法队伍实行行政化管理，难以充分体现司法职业特点，不利于司法队伍的专业化、职业化建设，不利于把优秀人才留在司法一线。为此，上海司法体制改革试点改变司法队伍人员混岗、职责模糊的现状，严格实行分类管理和员额制，凸显法官、检察官在司法办案中的主体地位，严格法官、检察官的职业准入条件，让司法人才专注于司法办案核心工作，真正把最优秀的人力资源用于司法。

　　力推司法权力行使明晰化。司法办案工作具有鲜明的职业特点，法官、检察官必须遵从法律程序，熟知法律规范，秉持司法良知，对案件事实认定以及法律适用作出正确判断，并独立承担相应责任。以往司法办案实行的层层请示、层层审批的签发审核机制，一定程度上模糊了司法权力的本质属性，不符合司法客观规律。如何有效明晰司法办案权力行使，推进办案职业化运作，实现“由审理者裁判”，成为解决问题的关键。上海司法体制改革试点力推主审法官、主任检察官办案责任制，依法赋予法官、检察官更明晰的司法权力，主审法官、主任检察官及其办案团队依法行使办案权力、保证办案质量、承担办案责任，未参与案件办理的院长、庭长等不再签发案件裁判文书，且不得以其行政职务影响办案，从而最大限度地发挥法官、检察官专业办案的优势。

　　力推司法办案监督追责制度化。上海司法体制改革试点坚持对司法权力进行严格的监督、严厉的追责，确保“裁判者负责”。如针对法院、检察院内部司法权力与监督管理权力并存的现状，推行权力清单制度，厘清权力边界，全面规范不同层级监督管理权行使的具体内容以及方式途径，使监督管理权由较为模糊转变为有章可循、全程留痕、严格规范。针对责任追究，对主审法官、主任检察官司法办案实施专门监督，建立执法档案，明确主审法官、主任检察官承担案件承办相应责任，并对案件终身负责。

　　力推司法职业管理规范化。司法职业管理规范化是司法队伍专业化、职业化发展的应有之义，是构建公正高效权威的社会主义司法制度的内在要求。上海组建市法官、检察官遴选（惩戒）委员会，对法官、检察官实行严格的职业准入管理和职业操守管理。委员会对拟入额法官、检察官候选人进行职业能力、职业素养、职业经验审核，实施差额遴选，提高职业门槛。市委政法委还与市高级人民法院、市人民检察院联合发布“六项禁令”，对纳入员额管理的法官、检察官执行严格的职业操守管理，确保法官、检察官的德行操守符合职业规范要求。

　　三、制度创新，努力实现司法体制改革试点经验可复制可推广

　　上海市委对司法体制改革试点工作高度重视，要求大胆试、大胆闯，坚持顶层设计和基层实践相结合，努力形成可复制、可推广的试点经验和成功做法，积极为完善和发展中国特色社会主义司法制度作贡献。

　　打造专业化职业化司法队伍。上海司法体制改革试点紧紧抓住司法人员分类管理、员额制这个关键，努力实现对现有司法队伍的整合优化，既明晰人员序列，各归其类、各尽其职，提升司法效能，又确保选拔出最优秀的司法人才从事办案核心工作，保证办案质量与效率。目前，上海8家先行试点法院、检察院已完成首批遴选，纳入员额管理的法官、检察官分别占队伍总数的27.6%和29.9%，均严格控制在33%的员额限度内，配备在执法办案一线。加强司法辅助人员中的法官助理、检察官助理序列建设，为建立新型办案组织奠定基础，并为未来优选法官、检察官提前建好“蓄水池”。改革试点还实施了从社会公开选任高级法官、高级检察官的制度，进一步丰富了司法队伍人才构成。

　　构建权责明晰的司法权力运行机制。改革就是要明晰法官、检察官审案判案的权力，加强对权力行使的监督制约，把对司法权的法律监督、社会监督、舆论监督等落实到位，保证法官、检察官做到“以至公无私之心，行正大光明之事”。其中，敢于放权和善于管权是关键。只有恰当把握放权与管权的关系，司法权力才能真正服务于人民，真正成为守护公平正义的社会公器。上海司法体制改革试点力推主审法官、主任检察官办案责任制，大胆放权。改革实施以来，先行试点法院直接由独任法官、合议庭评议后裁判的案件占审结案件总数的99.9%，提交审判委员会讨论的案件大幅减少。全市检察机关规定检察长或者检察委员会对7个方面的事项依法行使权力，其余均授权主任检察官或检察官行使。同时，强化监督制约机制建设，强化司法公开工作机制，加强人大法律监督，全面推行办案工作全程录音录像、生效裁判文书上网、在线诉讼服务公布平台等工作，有效提高司法透明度，坚决杜绝监督缺失可能带来的权力失控。

　　提升司法公信力。对司法体制改革，老百姓看重的不是我们出台了多少文件、建立了多少制度，而是关心公平正义在每一个案件中是不是得到了更好的体现。上海司法体制改革试点在推进中，紧紧抓住影响司法公正、制约司法能力的重大问题和关键问题，坚持以问题作为工作导向和改革突破口，以人民群众是否满意作为衡量取舍解决方案的标准，着力提升司法公信力。例如，在推进人财物省级统一管理工作机制过程中，上海司法体制改革试点强调省级职能部门按分工统管，淡化省级法院、检察院直接统管，避免由于过于强化法院、检察院系统内部的行政化而影响审级独立、损害司法公信。随着改革的推进，客观全面地评估改革成效，适当修正和调整具体机制制度，也成为一项迫切的改革任务。上海司法体制改革试点部署了对上海司法公信力指标体系的专门研究，探索建立常态化的司法公信力数据评估分析机制，以更好地推进改革，全面提升司法公信力。（作者：中共上海市委常委、政法委书记）

编辑：周文

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